De proces-architectuur van het dorpslandschap

In deze serie ontstaat allengs een beeld van de onderwerpen die bij bestuur en planvorming voor de dorpslandschappen aan de orde moeten zijn, van de belangen die op verschillende schaalniveaus spelen, van de inhoudelijke richting waarin op die niveaus oplossingen moeten worden gezocht en van de manier waarop die oplossingen in elkaar kunnen grijpen. Dit artikel gaat over de organisatie van dit veranderingsproces en over de vraag wie daarop op welk moment in welke rol moet deelnemen.

TEKST
Rik Herngreen

Identiteit

Het grootste goed van het dorpslandschap is, zowel in immateriële als in economische zin, zijn identiteit. Identiteit van een plek is datgene wat een bepaalde plek een andere culturele betekenis geeft dan alle andere plekken. Identiteit is het bonte geheel aan betekenissen dat aan een bepaalde plek wordt gehecht door alle individuen en groepen die zich erbij betrokken weten, van heinde en verre, en op alle manieren die je je kunt voorstellen. De identiteit van een plek hecht zich aan, laat zich kleuren door, en kleurt de fysieke gesteldheid in zijn historische gelaagdheid, maar wordt er niet door bepaald. Wel kan de ene plek door zijn specifieke fysieke gesteldheid en zichtbare historische gelaagdheid meer aanhechtingspunten voor uiteenlopende duidingen bieden dan de andere en daarmee voor een rijkere culturele identiteit. Ook kan een plek meer aanhechtingspunten bieden voor het onderkennen van belangrijke verschillen met andere plekken en daarmee voor een meer onderscheidende identiteit. Beide kunnen overigens samengaan.
De identiteit van een plek is op drie manieren dynamisch. Allereerst veranderen de betekenissen die eraan worden toegekend voortdurend. Ook de fysieke omgeving verandert en daarmee de aanhechtingsmogelijkheden voor bestaande en nieuwe betekenissen. Ten derde kan de manier waarop betekenissen en de fysieke omgeving veranderen van plek tot plek anders zijn, en daardoor zelf tot de culturele identiteit van een plek horen. Deze drie vormen van dynamiek zijn nauw met elkaar verbonden.

Pluraliteit

In een samenleving die hecht aan actieve pluraliteit – dat is meer dan pluriformiteit opgevat als passieve tolerantie – zijn mensen die zich bij dezelfde plek betrokken weten met elkaar in gesprek. Daarbij zullen ze elkaars opvattingen beïnvloeden en verrijken, ze zullen zoeken naar gemeenschappelijke oplossingen die aan op het eerste gezicht tegenstrijdige ambities en opvattingen toch tegelijkertijd recht doen, of elkaar zelfs versterken. Dat zal meer het geval zijn naarmate het gesprek meer wordt gevoerd tussen uiteenlopende denk- en leefstijlen, elk met eigen opvattingen over welke elementen van de fysieke, culturele en tijdsruimte de moeite waard zijn om te worden opgemerkt en over aard, samenhang en betekenis van die elementen. Zonder actieve pluraliteit zijn bottom-up procedures verplichte nummers met een voorspelbare uitkomst.
In de planvorming speelt de discussie zich gewoonlijk af tussen vertegenwoordigers van sectorbelangen. Die hebben een gemeenschappelijk leef- en denkstijl en gunnen elkaar het monopolie op exclusieve kennis en belangenvertegenwoordiging op eigen terrein. ‘Bottom-up’-processen leveren daardoor vaak weinig meer op dan dat sectorale territoria worden afgebakend op basis van machtsverhoudingen tussen sectoren. Als het meezit worden arrangementen getroffen die voor sectoren tot wederzijds nut strekken. Het algemeen belang wordt gezien als de som van eenduidige sectorale deelbelangen. Het scheppen van orde en evenwicht in die veelheid van sectorbelangen wordt volkomen ten onrechte beschouwd als ruimtelijke politiek.
Het resultaat is een keurig in hokjes verdeelde en netjes aangeharkt compromissenlandschap, een projectie op de echte topografie van een eenzijdig utilistisch wereldbeeld. Met pluralisme, met het inzicht dat er over de werking en de betekenis van, bijvoorbeeld, de natuur op een bepaalde plek, heel veel verschillende geldige opvattingen mogelijk zijn en dat die opvattingen elkaar iets te zeggen hebben, heeft dat allemaal bitter weinig te maken.
Overigens komt het wel voor dat sectorale belangenorganisaties zich aan hun sectorale isolement ontworstelen en vanuit een impliciet of expliciet eigen ‘wereldbeeld’ iets gaan vinden van andere sectoren, dat die sectoren zelf niet vinden. Dat versterkt in ieder geval, hoe onbeholpen en sektarisch het soms ook moge gebeuren, de pluraliteit. Het biedt enig zicht op wat ruimtelijk beleid behoort te zijn: een opgave voor de rijkgeschakeerde gemeenschap van burgers die geacht worden overal iets van te vinden, de polis. Een politieke opgave.

Publieke arrangementen

Actieve pluraliteit kan zich alleen ontwikkelen en handhaven in de context van krachtige publieke arrangementen. Onmisbaar is een collectieve structuur die ruimte biedt voor een openbaar debat tussen alle bestaande en nog niet bestaande culturele deel-entiteiten die samen de plurale samenleving vormen. Een dergelijk zichtbaar publiek arrangement stimuleert en daagt uit tot debat door de deelnemers te confronteren of zelfs te provoceren met hypotheses en toekomstschetsen. Tegelijk wordt voorkomen dat het debat wordt gedomineerd door slechts enkele spelers of door sectorale uiteenzettingen.
Dat ruimte bieden betekent dus veel meer dan fysieke voorwaarden bieden dat mensen en groepen elkaar kunnen ontmoeten. Het vergt ook dat informatie, deskundigheid en ontwerpcapaciteit ter beschikking wordt gesteld en dat de mogelijke uitkomsten van de interactie niet worden gefrustreerd door een overmaat aan inhoudelijke randvoorwaarden regelgeving.
Deze publieke arrangementen bevorderen dat de culturele identiteit van een landschap ook in de individuele territoria zichtbaar wordt, bijvoorbeeld doordat de individuele territorium-bezitters zich bij de vormgeving van hun domeinen laten inspireren door elkaar en door de fysisch geografische en historische karakteristieken van de streek als geheel en dat men gezamenlijk een openbaar toegankelijke dooradering van het landschap mogelijk maakt, waarin de zichtbare blijken van het historisch erfgoed opgenomen zijn.

Nieuwe spelersgroepen

Bij uitstek in de wereld van de dorpslandschappen bestaat grote behoefte aan publieke structuren voor een pluralistische dialoog. Hier hebben zich de laatste decennia geheel nieuwe spelersgroepen gemeld, zoals forenzen met suburbane woonwensen, mensen met footloose beroepsactiviteiten en pensioenmigranten. Veel spelers zijn van het toneel verdwenen, zoals de landarbeiders en het overgrote deel van de kleine middenstand. En veel blijvers zijn een ander spel gaan spelen. Binnen en tussen al die nieuwe en oude groepen vinden we heel verschillende culturele oriëntaties, maar van structurele wederzijdse beïnvloeding is weinig sprake. Het sociaal-culturele dorpslandschap is voorshands wel pluriform, maar niet pluraal. Dat is beneden de maat die wij onszelf als burgers van dit land behoren te nemen.
Bij een levend pluralisme zouden tenminste in de van buitenaf zichtbare randen van de afzonderlijke territoria de collectief gedragen landschaps-identiteit en -kwaliteit tot gelding komen. Nu is daarvan, gunstige uitzonderingen daargelaten, meestal geen sprake. Bij een levend pluralisme zou een openbaar toegankelijke, op het historisch erfgoed geënte dooradering van het landschap en een goed vormgegeven, voor allerlei bedacht en ongedacht gebruik geschikte publieke ruimte worden gekoesterd als trots symbool. Maar we zien de publieke toegankelijkheid vaker uit onze dorpslandschappen verdwijnen dan verschijnen.
Bezwaren tegen versnippering, verschimmeling en identiteitsverlies zouden niet mogen worden teruggevoerd op een conservatief protest tegen verandering en vernieuwing, op een pleidooi voor terugkeer naar oude waarden, of op een verheerlijking van de (vermeende) vroegere toestand waarin het individu zich in de eerste plaats onderdeel voelde van een gemeenschap met een eenduidig waardenstelsel. Het gaat daarentegen om een pleidooi om de nieuwe pluriformiteit die op het platteland ontstaan is, met zijn vele nieuwe spelers, te laten uitgroeien tot actieve pluraliteit, in wisselwerking met de expressie daarvan in een levend landschap, met al zijn historische gelaagdheid en veelduidigheid.
Het gaat hier uitdrukkelijk om cultuurpolitieke bezwaren op de huidige gang van zaken, niet alleen en zeker niet in de eerste plaats om cultuurkritiek. Want de politiek zelf verwaarloost, in de beleids- en planvorming voor het platteland, haar taak om de publieke infrastructuur te scheppen voor een pluraal debat en zo’n debat uit te lokken en te stimuleren. Het is zelfs de politiek zelf die met haar belangrijkste instrument, de overheid, zo’n debat vaak in de weg staat. De overheid stelt zich gewoonlijk op als één van de meest krachtige domeinvormers en domeinbevorderaars, zowel in fysieke zin als in het (laten) claimen van deskundigheids- en belangenbehartigingsmonopolies ten aanzien van een aantal belangrijke aspecten van de ruimtelijke omgeving door sectorale instellingen.

Publieke infrastructuur

Hoe moet nu die publieke infrastructuur voor een pluraal debat op het niveau van de dorpslandschappen er uit zien? Om te beginnen zou het moeten gaan om een aantal vertrouwenwekkende verbeteringen in de omgang tussen bestuur en burger bij de doorgaande bestuurspraktijk, bij de losse, voor individuen en dorpsgemeenschappen vaak ingrijpende beslissingen.
Er zou al veel gewonnen zijn als er per (groep van) dorp(en) een gemengde raadscommissie zou worden ingesteld, waarin dus ook niet-gemeenteraadsleden aan de beraadslagingen deelnemen, met name vertegenwoordigers van de dorpsverenigingen, en waarin de andere burgers spreekrecht hebben. En als de verantwoordelijke portefeuillehouder over elk onderwerp dat een dorpsgemeenschap raakt in eerste instantie minstens twee alternatieven presenteert, zonder meteen een voorkeur uit te spreken. Als de burgers de ruimte en de tijd wordt gegeven om ook alternatieven te ontwikkelen. En als de garantie wordt gegeven dat voorstellen die breed gedragen worden, zonder nadere afweging zullen worden uitgevoerd.
Dit lijkt op gespannen voet te staan met de politieke afwegingstaak van de gemeenteraad, maar dat hoeft niet het geval te zijn wanneer die op voorhand tot de politieke conclusie is gekomen dat de inhoudelijke uitkomst van een zorgvuldig georganiseerd participatieproces, waarvan de architectuur politiek is vastgesteld, niet anders dan de best denkbare inhoudelijke uitkomst kan zijn. Althans wanneer het heeft geleid tot consensus binnen tevoren politiek bepaalde randvoorwaarden. Is er geen consensus, dan moet uiteraard de raad het verlossende woord spreken. Overigens gaat het hier natuurlijk om een informele zelfbinding.
Op een dergelijke manier bereikt men een veel effectievere en inhoudsvollere ‘directe democratie’ dan met het bleke, wereldvreemde instrument van het referendum, met zijn primitieve vraagstelling en zijn ingebakken uitlokking van plat-populistische presentaties van complexe problemen en opvattingen, waarin niemand zich echt herkent.
De overheid is uiteraard gehouden om vanwege algemene belangen op hogere schaalniveaus dan dat van het dorp, met harde inhoudelijke en financiële randvoorwaarden te werken. Als het participatieproces leidt tot een uitkomst die daarmee geen rekening houdt, dan is het logisch dat het bestuur die uitkomst negeert. Maar die harde randvoorwaarden moeten dan wel van te voren expliciet zijn aangegeven. Niets is schadelijker voor participatie dan dat het bestuur, geconfronteerd met een consensus die niet in strijd is met tevoren duidelijk gestelde grenzen, alsnog zegt: ‘toch maar niet’. Harde randvoorwaarden kunnen ook niet zomaar worden bepaald. In de eerste plaats moeten ze veel speelruimte overlaten, anders heeft de hele participatie geen zin. Maar de noodzaak ervan moet ook overtuigend duidelijk worden gemaakt.
Bij de start van het participatieve planvormingsproces moeten de deelnemers de onderbouwing ervan kunnen aanvechten. Wanneer die onderbouwing ondeugdelijk blijkt, moet de overheid een bijstelling entameren.

Raamontwerp

Het maken en realiseren van een omvattend ruimtelijk plan voor een compleet dorpslandschap, vergt qua proces-architectuur dit alles en nog veel meer. Er moet een raamontwerp worden gemaakt, dat zowel bestaat uit inhoud als uit spelregels. Een raamontwerp is een dorpsspecifieke uitwerking van het globale programma. Het bevat kaartbeelden, maar ook de veelduidige en vaak tegenstrijdige analyses en verhalen waarop het mede gebaseerd is. Die komen van pas als het straks verder moet worden ingevuld.
Het raamontwerp moet worden opgesteld in een participatieproces met een goed afgebakende rolverdeling tussen belanghebbenden, overheid, ontwerpers en deskundigen. Als het er is moet het publiekrechtelijk worden vastgelegd in een bestemmingsplan en privaatrechtelijk in een contract. De participatie aan de totstandkoming van het raamontwerp moet per project worden vormgegeven, toegesneden op de aard van de problematiek. Maar bovenop wat hierboven al is opgemerkt over rollen en bevoegdheden zijn een paar punten essentieel.

Ontwerp

Het ontwerpvak heeft een spilfunctie. Het is een illusie om te denken dat duurzame ruimtelijke kwaliteit te bereiken valt door de direct belanghebbenden het maar met elkaar te laten uitzoeken en er dan iemand bij te halen die van het totale wensenpakket een mooie tekening maakt. Dan krijg je een landschap dat is volgepropt met actualiteit (daartoe horen ook de historische plekjes die nu toevallig even in de belangstelling staan), maar ook een landschap waaruit de adem en de complexe gelaagdheid van de geschiedenis verdwenen is. En juist daardoor een landschap zonder toekomst, een landschap dat aan nieuwe ontwikkelingen die nog geen pleitbezorgers hebben, weinig ruimte en aanhechtingspunten te bieden heeft, en waarin kansen op slimme combinaties zijn blijven liggen. Ruimtelijk ontwerpen is nu eenmaal een vak, dat niet alleen gaat over het uitwerken van ruimtelijke programma’s, maar ook over het maken daarvan. En, misschien nog belangrijker: ontwerpers zijn nodig om de direct betrokkenen te helpen om hun eigen wereld, hun eigen belangen en verlangens en hun onderhandelingsruimte goed in beeld te krijgen en hanteerbaar te maken.
Dat is meteen ook een boodschap voor de overheden. Misschien moeten die een stapje terug doen wat betreft hun inhoudelijke macht. Maar ze hebben een des te grotere verantwoordelijkheid wat betreft het ontwerp-klimaat. Ze moeten zorgen dat er goede ontwerpers worden opgeleid en ze moeten de middelen ter beschikking stellen dat ze hun werk kunnen doen; niet als brave uitwerkers van programma’s die anderen voor ze bedacht hebben, en ook niet als autonome kunstenaars, maar als begeleiders van het totale proces, die vanaf het allereerste begin de deelnemers uitdagen met schetsen en werkhypotheses.
Daarmee is dit ook een aansporing aan de ontwerpers zelf om niet te werken vanuit een reductie van de bestaande omgeving tot een in vaktermen gecategoriseerd patroon, vanuit een reductie van veranderingen tot een computermodel en vanuit een reductie van mensen tot genormeerde behoeftensets, maar om ontwerpend in gesprek te gaan met de verhalen van het echte leven.

Gelijkheid

Alle belanghebbenden moeten meespreken met gelijke macht, zonder aanspraak op de exclusieve vertegenwoordiging van een bepaald belang of een bepaalde (overheids)bevoegdheid, zonder de pretentie van exclusieve deskundigheid op een bepaald gebied en met erkenning van het recht van iedere deelnemer om over elk aspect van de planvorming een inbreng te leveren die serieus wordt genomen. Wie dat niet wil accepteren staat in het ontwerp- en planvormingsproces buiten spel en moet zich maar zien te redden met de normale wettelijke procedures.
De inzet van exclusieve overheidsmacht mag pas weer aan de orde zijn wanneer belanghebbenden het onmogelijk eens kunnen worden en er een knoop moet worden doorgehakt. En als getoetst moet worden of het resultaat is bereikt volgens de van te voren gestelde procedure en of het voldoet aan de van te voren gestelde inhoudelijke eisen. En tenslotte wanneer de naleving van het bereikte resultaat moet worden afgedwongen.
Participatie op voet van gelijkheid moet openstaan voor allen die vinden dat ze een belang hebben. Dat zijn dus niet alleen bewoners, maar ook bezoekers en bijvoorbeeld organisaties die voor een bepaald belang staan, zoals het behoud van natuurgebieden of andere cultuuruitingen.

Onzekere kennis

In elk dorpslandschap sluimeren betekenissen en kunnen zich behoeften gaan voordoen die we niet kennen of niet kunnen kennen, maar die als het er op aan komt misschien wel erg belangrijk zullen blijken. Dat zijn de betekenissen en behoeften die voortkomen uit nieuwe ontwikkelingen waarvan we nu nauwelijks weet hebben en die zullen leven bij mensen van wie we evenmin weten wie het zijn. Als we naar het verleden kijken zien we hoe belangrijk juist die onvoorspelbare behoeften en betekenissen altijd geweest zijn. Dat is een van de belangrijkste redenen waarom het ontwerp van een landschap nooit moet worden dichtgetimmerd vanuit nu bekende sectorale behoeften en programma’s – waarom het landschap een huis moet zijn dat geschikt is voor zeer verschillende bewoners.
Juist hierom is het essentieel dat bij de planvorming buitenstaanders worden ingeschakeld die alle, vaak tegenstrijdige, verhalen die er over een bepaalde plek bestaan op zich kunnen laten inwerken en die met dat gegeven een maatschappelijke discussie kunnen entameren en een ontwerp kunnen maken waaruit weer nieuw gebruik en nieuwe verhalen kunnen ontstaan.

Transparantie

De rol van gezaghebbend vakdeskundige is onverenigbaar met die van belangenvertegenwoordiger. Een deskundige moet aangeven of dingen die belanghebbenden willen ook kunnen en hoe dat dan kan. Identificeert een deskundige zich met een bepaald(e) belang(engroep), dan wordt hij ongeloofwaardig voor deelnemers met andere belangen.

Uitvoering

Het raamontwerp wordt vastgelegd in een bestemmingsplan met een klassiek verbodsregime en in een raamcontract met alle partijen. Waartoe moeten de contractpartijen zich verplichten en wat levert dat op?

Boeren

De boeren moeten de structuren en elementen die in aanmerking komen om geleidelijk te worden opgenomen in het groene netwerk, in stand houden tot die aan de beurt zijn. Daartegenover staan de volgende zaken. In het overgrote deel van het agrarisch gebied wordt een maaswijdte gegarandeerd die ruimte biedt aan toekomstige ontwikkelingen van markt en technologie. Daarnaast wordt de garantie geboden dat aan het eigen economische domein (het overblijvende landbouwareaal, vrijwel overal meer dan 95% van het huidige) geen gebiedsspecifieke beperkingen worden opgelegd. Ook bestaat het recht om grond waar woningbouw welkom is (op vrijwel elk bedrijf is daar wel een plek voor), zelf te verkopen aan projectontwikkelaars of particulier opdrachtgevers. Tenslotte wordt de mogelijkheid geboden om mogelijk toekomstige woonplekken tijdelijk te exploiteren als bos. Dat levert redelijk wat geld op vanwege een cumulatie van subsidiemogelijkheden en het maakt de woonomgeving extra aantrekkelijk en dus verkoopbaar.

Bouwers

De bouwers moeten ermee instemmen alleen te bouwen op de plekken waar woningbouw volgens het raamontwerp kan en geen pogingen te doen daarbuiten te bouwen, en om een percentage van de bouwsom te stellen voor de ontwikkeling van het groene netwerk. In ruil daarvoor mogen ze bouwen wat de klant vraagt of wat ze zelf willen bouwen, op veel grotere kavels dan anders het geval zou zijn, en zijn ze niet gebonden aan quoteringen.

Huidige bewoners

De huidige bewoners moeten de mogelijke bouw accepteren van een vrij groot aantal woningen op zeer ruime kavels en daarmee landschappelijke verandering. Daartegenover staat een grote invloed op het raamontwerp, dat voor een belangrijk deel wordt gebaseerd op wat zij in hun omgeving belangrijk vinden, een vergroting van het sociale draagvlak en een forse toename van de toegankelijkheid van het buitengebied.

Overheid

De overheid moet voor dit alles de ruimte scheppen en misschien samen met het bedrijfsleven, geld ter beschikking stellen voor het planvormings- en participatieproces. Dat vereist heel wat versoepeling van knellende regelgeving van rijk, provincie en gemeente. Tegelijkertijd moet de overheid met grote gestrengheid zorgen dat er geen ontwikkelingen plaatsvinden die niet in het raamontwerp passen. Dat is ook goed te verdedigen, want deze beperkingen zijn voor alle partijen de prijs voor grote en duidelijke voordelen.

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50