Verandering: bedreiging of kans?

In dit artikel geeft de directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten een reactie op de praktijkfilosofie dorpslandschappen. Hij doet een aanzet deze filosofie te vertalen naar de mogelijkheden en kansen die gemeenten in dit kader hebben. Na enkele bespiegelingen over de uitgangspunten van de dorpslandschappenbenadering, gaat hij in op het aanwezige of nodige instrumentarium om de filosofie ook daadwerkelijk gerealiseerd te zien.

TEKST
P. Ph. Dordregter

Huib Goudriaan (Trouw, 13 maart 1998) vraagt zich af hoe het komt dat tot voor kort alleen een handjevol mensen zich druk maakte over het verdwijnende Nederlandse landschap en nu plotsklaps de bewustwording over de voortschrijdende ontzieling van het landschap om zich heen grijpt. Waarom begint het zo laat tot ons door te dringen dat de bouwkolom het ‘Holland’ van opa en oma onherkenbaar heeft verbouwd? Misschien is het antwoord te vinden in de treffende verwantschap met het boekenweek-thema van dit jaar, het aanzien van stad en land. Geruisloos moet het land aan de Nederlanders zijn ontglipt. Immers, is het niet zo dat een fenomeen pas massaal aandacht krijgt als het er niet meer is?

Vies en vol

De tegenstelling stad-land was tot voor kort nog duidelijk, in zijn uiterlijke verschijningsvorm, in zijn verschil in tempo, in zijn dagelijkse bezigheden. De tegenstelling was in voorgaande eeuwen maatschappelijk en cultureel nog veel scherper. Pas vanaf de 17e eeuw verloor het buitengebied zijn dreigende en gevaarlijke karakter, gingen stedelingen buitenplaatsen stichten en werd het simpele buitenleven verheerlijkt. In de daaropvolgende eeuwen werden landschap en natuur als het wezen van de nationale samenleving gezien. Het woud, de heide als de ziel van de natie. Misschien dat daarom het ‘grosse Waldsterben’ als zo’n existentieel verlies wordt gevoeld. Daarom ook geeft het bederf van het grondwater, grondstof voor ons drinkwater, door uitspoeling van stikstoffen de mensen een gevoel van paniek.
De versnelling in verandering is een gegeven en daarmee tevens een verlies aan historische continuïteit. Het feit dat mensen zich daar zorgen over maken leidt tot een hausse aan nostalgie die in woningen en tuinen wordt geëtaleerd. Overal verschijnen kneuterige herkenningstekens in de vorm van gevellantarens, tuinhekjes, regentonnen en sierbrievenbussen om de eentonigheid en grootschaligheid die geleidelijk over ons is gekomen te doorbreken. Er is een maatschappelijke tendens naar behoud van het bestaande, het koesteren van de architectuur uit verleden. De herinnering aan het verleden is immers de enige zekerheid die wij nu hebben.
Tekenend is een onderzoek in de laatste ‘Ruimtelijke Verkenningen’, waaruit blijkt dat mensen doorgaans heel tevreden zijn met hun directe woonomgeving, maar dat met het oplopen van de schaal naar stadsdeel, stad, regio en land, de mate van ontevredenheid en bezorgdheid sterk toeneemt. Men vindt het land vies en vol. Tegen deze achtergrond is de belangstelling voor architectuur, voor het uiterlijk aanzien van stad en dorp, voor monumenten, voor archeologie, voor streekmusea te begrijpen. Het publiek domein begint ons aller zorg te worden en er wordt op alle fronten lustig gedebatteerd. Op grond van vooruitberekeningen moet nog zoveel ruimte voor nieuwe woningen, nieuwe bedrijfsterreinen, voor nieuwe infrastructuur worden gevonden, dat velen het gevoel krijgen dat bij de minste onoplettendheid onherstelbare verliezen zullen worden geleden. Het land verdicht zo zeer, dat er nog maar een klein tikje nodig is en er treedt als het ware een andere aggregatietoestand op, alles versteent van het ene op het andere moment.
Ook in sociaal-cultureel opzicht is de dorpssamenleving ingrijpend veranderd. Ongerustheid bestaat over het gebrek aan saamhorigheid, tolerantie en veiligheid. Een gebrek dat volgens sommigen wordt veroorzaakt door de toenemende mobiliteit tussen stad en landelijk gebied, en het transformatieproces van productie- naar consumptieruimte. De vraag is of de vroegere sociale cohesie niet voor een deel geïdealiseerd wordt, en de keerzijde ervan, een sterke sociale controle, wordt vergeten.

uurzaamheid
We moeten echter oppassen om verandering alleen als verval of bedreiging te zien. In mijn visie is duurzaamheid een essentiële voorwaarde voor kwaliteit. Duurzaamheid betekent echter niet dat bepaalde gebieden afgesloten worden voor de dynamiek van onze tijd. Het restrictieve beleid voor het Groene Hart laat bijvoorbeeld zien dat dit niet lukt. Een beleid met reservaatachtige trekken werkt niet, omdat we de middelen niet hebben om dominante maatschappelijke ontwikkelingen te sturen. Het gevolg is juist dat het bloed kruipt waar het niet gaan kan, met als gevolg een wilde stedenbouwkundige ontwikkeling die nu juist de eigenaardigheid van het gebied bedreigt. Een uitsluitend defensieve houding is mijns inziens noodzakelijk als zaken echt beschermenswaardig zijn. De overige gebieden moeten openstaan voor dynamiek.
Ik juich het dan ook toe dat dorpslandschappen uitdrukkelijk geen behoudsstrategie wil zijn. Vernieuwing als traditie is het motto, en ik sluit me daar graag bij aan. Wel wil ik een kanttekening maken bij hetgeen Hans Elerie noemt het bijslepen en profileren van de klassieke iconen van stad en land, hetgeen namelijk in tegenspraak kan zijn met het voorgaande. Ik ben van mening dat stad en land geen tegenovergestelde categorieën meer zijn. Er is eerder sprake van een continuüm van afnemende verstedelijking, van een glijdende schaal, hetgeen we als gegeven moeten meenemen bij de inrichting van stad en ommeland.

Bestuurlijk nihilisme versus lokale democratie

De dorpslandschappenbenadering spreekt van ongecontroleerde, agressieve vormen van verstedelijking die de huidige kwaliteit van natuurgebieden en cultuurhistorische landschappen aantast. De ‘witte schimmel’ en ‘boerderette-architectuur’ lijkt niet te stuiten. Gemeenten staan de meest opzichtige bedrijfsgebouwen toe en de wijze waarop verkeersingrepen vorm krijgen kan rekenen op veel kritiek. Ook agressieve vormen van reclame stuiten velen tegen de borst. De kustgemeenten langs de Noordzee spreken van een patatisering van de badplaatsen.
Volgens de dorpslandschappenbenadering worden de meer perifere regio’s in het Noorden geteisterd door bestuurlijk nihilisme, aangezien dergelijke ontwikkelingen worden toegestaan. In deze tijd van marktdenken, van commercialisme is dat echter niet verwonderlijk en ook niet voorbehouden aan het Noorden. Door de verhoudingsgewijze ongereptheid van het landschap bezeert het extra. Onder ogen moet worden gezien dat, afgezien van het feit dat over smaak niet te twisten valt, het toch ook de bewoners van het gebied zelf zijn die bijdragen aan de verstedelijking. Het bestuur dat uiteindelijk de desbetreffende vergunningen verleent is democratisch gekozen door de lokale bevolking. Met andere woorden: indien wordt gesproken over bestuurlijk nihilisme, dan raakt men daarmee de lokale democratie.

Complete entiteit

De dorpslandschappenbenadering heeft ook oog voor de broodnodige economische structuurverbetering van de eenzijdig georiënteerde landelijke gebiedsregio’s. Het landelijk gebied moet niet alleen mooi zijn, maar ook leefbaar. Elk gebied in ons land kan op uiteenlopende potenties worden beoordeeld. Dus ook het platteland heeft er recht op te worden bezien in welke zin en mate het een bijdrage kan leveren aan welvaart en welbevinden. Ook de zogenaamde zwakkere categorieën als natuur, landschap, sportieve recreatie hebben een waarde in het economisch verkeer en hun aanwezigheid draagt bij aan de waarde van het overig onroerend goed, het vermogen van een land.
De dorpslandschappenbenadering moet uiteindelijk leiden tot een methodiek en strategie voor planning en beleid van verstedelijkingsprocessen in het landelijk gebied van Noord-Nederland. Het vormt daarmee een bijdrage aan de identiteitsstrategie van het Noorden. Uitgangspunt vormt het ontwikkelen van een toekomstvisie die zich baseert op een uitgekiende exploitatie van eigen potenties. De dorpslandschappenbenadering wil ook een proces zijn dat zich kenmerkt door vernieuwing, bewustwording en participatie. Het stimuleren van betrokkenheid en bewustwording van overheden wordt met name genoemd.
Ik beschouw het begrip dorpslandschap als een complete entiteit, waarin de verschillende componenten als economie, cultuur, sociale cohesie gezamenlijk aan de orde zijn en ontwikkeld moeten worden. Daarmee sluit het goed aan bij de gebiedsgerichte benadering die de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voorstaat. Typerend voor deze benadering is een werkwijze waarin het streven naar samenhang en afweging van de vele deelaspecten voorop staat. Daarnaast is het een open projectmatige benadering, met nadruk op overleg en communicatie, gericht op het creëren van draagvlak. Beleid moet in samenspraak met betrokkenen in het gebied worden ontwikkeld en zal waar mogelijk moeten aansluiten bij eigen initiatieven van burgers.

De rol van gemeenten

Bij de VNG bestaat de behoefte om de rol van gemeenten bij vernieuwing van het landelijk gebied te benadrukken en deze verder vorm en inhoud te geven. Deze vernieuwing heeft een bredere scope dan alleen de groene aspecten als de agrarische sector, natuur en landschap. Versterking van alle economische dragers van het landelijk gebied ligt voor de hand en is ook noodzakelijk. Vernieuwing van het landelijk gebied gaat echter verder. Ook de leefbaarheidsaspecten, waaronder bereikbaarheid, wonen, sociaal beleid, voorzieningen zullen aan de orde komen.
Gemeenten kunnen hierbij verschillende rollen vervullen: de rol van bevoegd gezag, de rol van dienstverlener, de rol van organisator of de rol van belangenbehartiger naar buiten toe. Belangrijk zijn de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om gemeenten hun rol te kunnen laten vervullen. Ik onderscheid voorwaarden waaraan gemeenten moeten voldoen, bijvoorbeeld in de sfeer van de eigen organisatie, én voorwaarden die door andere overheden verwezenlijkt moeten worden, bijvoorbeeld geld en bevoegdheden. Vanuit deze basis werkt de VNG en koppelt deze visie ook terug op rijksniveau.

In de VNG-publicatie ‘Werkboek gebiedsgericht beleid voor gemeenten in het landelijk gebied’ wordt aan de hand van een negental voorbeelden een strategie met een stappenplan gepresenteerd. Het stappenplan kent een initiatieffase, een planvormingsfase en een uitvoeringsfase. Een gemeente kan aan de hand van het stappenplan zelf een gebiedsgerichte aanpak opzetten. Deze verschaft tevens inzicht in haar bedoelingen wanneer zij samenwerking zoekt met buurgemeenten en/of andere overheden. Mijns inziens sluiten deze activiteiten van de VNG naadloos aan bij uw gebiedsgerichte project ‘Oostermoer’. Sterker nog, een van de genoemde voorbeeldprojecten betreft het bestemmingsplan buitengebied van de gemeente Aa en Hunze.
Met de VNG-publicatie ‘Groen en gemeenten: nieuwe ideeën; handleiding groen, natuur en landschap’ heeft de VNG een duidelijk signaal gegeven richting gemeenten hoe met natuurbeleid kan worden omgegaan. Aan de hand van vijftien thema’s die aansluiten bij recente ontwikkelingen en twintig voorbeeldprojecten worden de mogelijkheden voor gemeentelijke initiatieven beschreven. De belangstelling voor intense natuurbeleving op een klein stukje grond blijkt wel uit de voorkeur voor de grote grazers. Iets van oorsprong van het land komt zo zonder het gevaarlijk te maken in de onmiddellijke nabijheid van de mensen. Het is de vraag of deze hang naar het oerlandschap die zich ook op hogere schaalniveaus manifesteert gehonoreerd moet worden. Nederland is en blijft nu eenmaal een hoog stedelijk land met een vooral manmade landschap, een woord dat niet voor niets in het Engels onvertaald is gebleven.

Wieringen

Met de gebiedsgerichte benadering dienen ook zaken als leefbaarheid te worden meegenomen. De praktijk wijst uit dat het kan en ook succesvol kan zijn. Zo werd de gemeente Wieringen geconfronteerd met de afname van werkgelegenheid in de traditionele sectoren als visserij en landbouw. De economie van Wieringen vertoonde een neerwaartse spiraal. Jongeren trokken weg, de bevolking vergrijsde, de omzet van de detailhandel nam af. Door de gemeentelijke politiek werd een spanningsveld ervaren tussen de plannen gericht op de bescherming van natuur, landschap en milieu enerzijds en de leefbaarheid anderzijds. De gemeente heeft om de impasse te doorbreken alle sectorale ideeën omgevormd tot één integrale toekomstvisie en besproken met alle betrokken organisaties. De toekomstvisie biedt nu een perspectief waarvoor alle betrokken zich in willen zetten.

Beeldkwaliteitsplan

Ook op het gebied van het ontwikkelen van een ruimtelijk kwaliteitsbeleid ondersteunt de VNG gemeenten. Het ontwikkelen van regionale identiteit, zoals de Federatie Welstandstoezicht dit in het boekje ‘Geen top zonder berg’ voor ogen staat, sluit hier goed bij aan.
Het gebruik van een beeldkwaliteitsplan is een van de instrumenten die gemeenten ter beschikking staan om ambities te formuleren en te visualiseren en vervolgens over te dragen. Een beeldkwaliteitsplan biedt een referentiekader voor verschillende schaalniveaus door in woord en beeld de uitgangspunten voor het stedenbouwkundig en architectonisch ontwerp te formuleren. Een beeldkwaliteitsplan kan als zelfstandige nota door de gemeenteraad worden vastgesteld, en past ook binnen het vooronderzoek dat gemeenten moeten verrichten bij de voorbereiding van bestemmingsplannen. Ik hoop dat het rapport ‘Beeldkwaliteitsplan in beeld’, dat op 21 juli 1997 naar alle gemeenten is verstuurd, uitstraling zal hebben op het beleid van plattelandsgemeenten.
Het is aardig om het beeldkwaliteitsplan voor de gebouwde omgeving te vergelijken met het landschapsbeleidsplan in het buitengebied. In een landschapsbeleidsplan verwoorden gemeenten hun beleid, gericht op duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van de kwaliteit van het landschap. Het plan heeft eveneens geen formele juridische status, anders dan dat het door de gemeenteraad kan worden vastgesteld. Het kan als uitgangspunt dienen voor bestemmingsplan of landinrichtingsplan, maar kan ook een plan van aanpak of uitvoeringsplan bevatten. Inmiddels beschikken ruim 200 gemeenten over een landschapsbeleidsplan.
Beide soorten plannen kunnen hun uitwerking hebben op de afgifte van bouwvergunningen. In een welstandsnota kan worden verwezen naar een beeldkwaliteitsplan of landschapsbeleidsplan, waarmee de inhoud van deze plannen doorwerkt in de welstandstoets.

Convenanten

Een mogelijkheid is ook het ontwikkelen van een voorbeeld-bestemmingsplan dat rekening houdt met de stedenbouwkundige structuur, de welstandsbepalingen en de aan te leggen groenstructuur. Zij biedt de desbetreffende gemeente hiermee een gereedschapskist voor het actualiseren van hun bestemmingsplannen buitengebied. Tot een VNG-model bestemmingsplan is het tot op heden niet gekomen en zal er naar mijn verwachting ook niet komen. Er bestaan nu eenmaal te grote verschillen tussen gemeenten onderling. Het NIROV heeft wel enige aanzetten gedaan om te komen tot een standaardisering van begrippen.
Ik stel voor om tot een procesmatige aanpak van de planrealisatie te komen. Het heeft namelijk weinig zin te volstaan met het aangeven van toegelaten bestemmingen. Bestemming en inrichting zijn niet zo goed meer van elkaar te onderscheiden. Het plan moet ‘gedynamiseerd’ en ‘geparticipeerd’ worden. De overheid moet andere belanghebbenden bijeen brengen in convenanten die erop gericht zijn voor gezamenlijk risico de geformuleerde doelen te halen. Dat betekent dat er bestemmingen geformuleerd moeten worden die mogelijk zijn, met uitsluiting van gebruik of bestemming die apert schade berokkenen aan de kwaliteit van de locatie. In dergelijke convenanten zouden derhalve ook de investeringen, de geldmiddelen en de kostendragers benoemd en van meet af aan zeker gesteld moeten worden. Het is eigenlijk de oude operationele gebiedsaanwijzing (OGA).

Belvedère

Om de toenemende mate van uniformering van stad en land te voorkomen, is begin van dit jaar het project ‘Belvedère’ in het leven geroepen. Hiermee wil het Rijk zorgdragen dat cultuurhistorische kwaliteiten volwaardig en vroegtijdig betrokken worden bij ruimtelijke ontwikkelingen, waardoor cultuurhistorie als zodanig onderdeel wordt van de beoogde ruimtelijke kwaliteit. Het zou de basis moeten vormen voor een meer dynamische benadering van cultuurhistorie, waarbij in bepaalde situaties juist wordt uitgegaan van continue verandering en van het benutten van cultuurhistorie ten behoeve van een ontwikkelingsperspectief.

Ons aller tuin

De dorpslandschappenbenadering sluit naadloos aan bij de door ons te presenteren gebiedsgerichte benadering. De voorgestane fysieke kwaliteit kan in principe met bestaande gemeentelijke instrumenten als bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan en landschapsbeleidsplan worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan zal echter een meer op uitvoering en medeverantwoordelijkheid gerichte kwaliteit moeten krijgen. Wij zullen ons nader beraden of hiervoor wijziging van wet- en regelgeving noodzakelijk is. Ook nu kan er al veel, er is geen reden deze kwaliteitsslag niet te maken. Nederland is nog steeds een tuin, ons aller tuin, de tuin die wij nu als zelfstandige natie precies 350 jaar beheren.

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50