Twee eeuwen Groninger gemeenten

Tot ongeveer twee eeuwen geleden bestonden er in Nederland nog geen gemeenten. In de provincie Groningen kenden toen alleen Appingedam en de stad Groningen een eigen bestuur. Sindsdien is er veel veranderd in het lokale bestuurlijke landschap. Dit artikel geeft een overzicht van gemeentelijke (her)indelingen gedurende de afgelopen twee eeuwen in de provincie Groningen.

TEKST
Peter Ekamper

Het aantal gemeenten in de provincie Groningen is de afgelopen twee eeuwen door gemeentelijke herindelingen en gemeentegrenswijzigingen per saldo fors afgenomen. Op 21 oktober 1811 werd een verdeling van 62 gemeenten vastgesteld. Sinds 1990 zijn er echter nog maar 25 gemeenten over (figuur 1). Ter vergelijking: in de vroege periode van het Koninkrijk der Nederlanden kende Nederland als geheel ruim 1200 gemeenten, waarvan er in 2001 nog 504 over zijn.
Het ruimtelijke effect van de gemeentegrenswijzigingen wordt zichtbaar in de vergelijking tussen de kaarten van de provincie Groningen naar gemeente in 1811, toen er 62 gemeenten waren, en in 2001, met 25 gemeenten (figuur 2 en 3).

Bestuurlijke eenheid

Het begrip gemeente als lokale bestuurlijke eenheid, zoals we dat nu kennen, dateert uit 1798. In de Staatsregeling des Bataafschen Volks van 1 mei 1798 was voor het eerst in de Nederlandse geschiedenis sprake van gemeenten in staatsrechtelijke zin. Met deze regeling verviel het bestaande verschil tussen steden en platteland, en wel zodanig dat de steden even weinig rechten en bevoegdheden kregen als het platteland tot dan toe had.
Vóór 1798 kenden in het gebied van de huidige provincie Groningen, toen nog geheten Stad en Lande, alleen de steden Appingedam en Groningen een eigen lokaal bestuur. In de rest van de provincie vervulden vooral de toenmalige kerspelen en rechtstoelen de functie van bestuurlijke eenheden. Het kwam echter herhaaldelijk voor dat de grenzen daarvan elkaar niet (meer) dekten.
In 1798 werden er in de provincie Groningen uit gebieden van circa 2000 inwoners in totaal 47 plaatselijke besturen gevormd. Deze lokale besturen werden administratieve onderdelen van de Bataafse Republiek. De plaatselijke besturen functioneerden in Groningen echter nauwelijks. De eerste officiële territoriale afbakening van gemeentegrenzen op basis van het kadaster werd overigens pas in 1832 ingevoerd. De hiervoor uitgevoerde kadastrale opmetingen, in de provincie Groningen tussen 1819 en 1828, danken we aan Napoleon, die hiertoe beval na de inlijving in 1810 van Nederland bij Frankrijk. Tot dan toe waren de grenzen vaak niet goed vastgelegd.

Gemeentewet

Met de Staatsregeling van 1801 kwam er voor enige tijd verandering in de zuiver administratieve functie van gemeenten. Bij deze gelegenheid werd voor het eerst de lokale zelfstandigheid erkend: ‘Ieder Gemeente heeft de vrye beschikking over deszelfs huishoudelyke belangen en bestuur, en maakt daaromtrent alle de vereischte Plaatselijke bepalingen.’
Nadat de Bataafse Republiek werd vervangen door het Koninkrijk Holland, werd in 1807 de inrichting van gemeentelijke besturen vastgelegd. We spreken dan over de eerste Gemeentewet. Het land werd verdeeld in departementen en kwartieren, en deze weer in gemeenten. Langzamerhand werd toen de zelfstandigheid van de gemeenten weer verkleind. Omdat in Groningen de plaatselijke besturen weinig betekenden, werd door landdrost Wichers een departementaal reglement opgesteld dat in 1808 werd ingevoerd. Hierin werden 37 gemeenten in Groningen gevormd; in feite de eerste gemeentelijke indeling van de provincie Groningen.

Franse gemeentewet

Vanaf 1811, na de inlijving van Nederland bij Frankrijk, werd de Franse Gemeentewet van kracht. Dit betekende een strenge centralisatie. De gemeenten werden ? opnieuw ? administratieve, uitvoerende lichamen. In die periode werden voor het eerst bestuurseenheden aan het aantal inwoners gerelateerd; er gold een minimum van 500 inwoners. Bekeken werd of gemeenten vanwege de (te beperkte) omvang van het grondgebied, aantal inwoners, hoogte van hun inkomsten, met een andere gemeente samengevoegd moesten worden. In de richtlijnen voor de samenstelling van gemeenten stond wel dat men er niet naar moest streven grote gemeenten te vormen alleen ter wille van de vereenvoudiging van administratie. Bij de samenvoeging van dorpen en gehuchten tot gemeenten moest alles ondergeschikt worden gemaakt aan de gemakkelijkheid van de verbindingen en de onderlinge gewoonten. Volgens deze richtlijnen waren vele Groninger gemeenten te groot. Op 21 oktober 1811 werd daarom een nieuwe verdeling van 62 gemeenten vastgesteld.

Thorbecke

Na de onafhankelijkheid van Nederland in 1813 kwam de situatie van vóór 1795 weer terug, met het onderscheid tussen steden en platteland en met de aloude ambachtsheren, hun heerlijke rechten en heerlijkheden. In Groningen werden de rechten van de stad en de eigenaren van de vroegere rechtstoelen op benoeming van gemeentebesturen echter niet erkend. De pogingen van de stad Groningen om zijn vroegere heerlijke rechten in de Oldambten, het Gorecht en de Veenkoloniën te herstellen mislukten dan ook. De bestaande gemeentelijke indeling bleef gehandhaafd. In 1814 werd officieel de provincie Groningen ingesteld.
In de periode 1821?1826 werd nog een vijftal gemeenten, vooral vanuit het oogpunt van financiële bezuinigingen, gecombineerd. De provincie Groningen telde nu 57 gemeenten.
Met zijn grondwetsherziening van 1848 maakte Thorbecke een einde het teruggekeerde onderscheid tussen steden en platteland. Hij verving steden, districten en dorpen door één uniforme categorie gemeenten. In 1851 ontwierp hij een nieuwe Gemeentewet die de samenstelling, inrichting en bevoegdheden van de gemeentebesturen regelde. Volgens Thorbecke dienden gemeenten die niet ten minste 25 kiezers op de been konden brengen, te worden samengevoegd met andere gemeenten, omdat deze niet voldoende bekwame personen voor vertegenwoordiging en het bestuur zouden kunnen leveren. Voor de provincie Groningen had dit echter geen consequenties. Het aantal gemeenten van 57 bleef tot 1949 gehandhaafd.

Schaalvergroting

De volgende belangrijke periode voor de gemeentelijke herindelingen werd in gang gezet in 1966 met de Tweede Nota over de Ruimtelijke Ordening. Hierin werd gestreefd naar een ‘aan de schaal van de ruimtelijke ordening aangepaste bestuurlijke organisatie’. Onder invloed van economische, technologische en sociaal-culturele ontwikkelingen en vooral van de versnelling van het verstedelijkingsproces van Nederland stond de gemeente zelf niet langer in het centrum van de belangstelling. Het accent kwam sterk op de ruimtelijke ordening en de problematiek van de grote gemeenten, de (gemeentegrensoverschrijdende) stedelijke agglomeraties en gewesten te liggen.
Dit leidde in Nederland in de daarop volgende periode tot een streeksgewijze aanpak van herindelingen. In de provincie Groningen werd de stad Groningen uitgebreid met de gemeenten Hoogkerk en Noorddijk. Daarnaast werden de gemeenten Noord- en Zuidbroek samengevoegd tot Oosterbroek en Bellingwolde en Wedde tot Bellingwedde.
Begin jaren tachtig werd na veel discussie, in het kader van de bestuurlijke reorganisatie, gekozen voor drie bestuurslagen te weten rijk, provincies en gemeenten. Gewestvorming verviel, maar er werd wel aangedrongen op zinvolle intergemeentelijke samenwerking, waarbij herindeling van gemeenten gebaseerd was op het idee van versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting. In de jaren tachtig werden er vanuit dat oogpunt in heel Nederland grootscheepse herindelingen uitgevoerd, waaronder die in 1990 in de provincie Groningen. Er bleven in de provincie slechts 25 van de op dat moment 50 gemeenten over.

Demografische effecten

Gemeentelijke herindelingen en het als gevolg daarvan veranderde aantal gemeenten, hebben een aantal demografische consequenties. Als gevolg van het streven naar bestuurlijke schaalvergroting zijn vele kleine gemeenten samengevoegd of opgegaan in grotere gemeenten. De verdeling van gemeenten naar aantal inwoners is dan ook sterk veranderd. Uiteraard is deze veranderde samenstelling ten dele ook een gevolg van de groei van de bevolking zelf.
In 1811 hadden 60 van de 62 gemeenten in de provincie Groningen nog minder dan 5000 inwoners (figuur 4); 13 hiervan (21%) hadden minder dan 1000 inwoners. In 2000 woonden er echter in 84% van alle gemeenten al ten minste 10 000 mensen. Anno nu zijn er in Groningen geen gemeenten met minder dan 5000 inwoners over. De kleinste gemeente in 2000 was Reiderland, met 6979 inwoners. In 1811 was Hoogkerk nog de kleinste gemeente met 654 inwoners.
Een steeds groter deel van de Groninger bevolking woont dan ook in grotere gemeenten. In 1811 woonde ruim 80% van de bevolking in gemeenten met minder dan 5000 inwoners. In 2000 geldt voor nog slechts 6% van de bevolking dat zij in een gemeente met minder dan 10 000 inwoners woont.
De stad Groningen neemt een uitzonderlijke positie in: het is altijd met afstand de grootste gemeente geweest. In 1811 had de stad 26.044 inwoners, bijna 20% van alle inwoners van de provincie. In 2000 woont ruim 30% van de inwoners, 173 139, in de stad. In 1884 ging de gemeente door de grens van 50 000 inwoners en in 1927 door de grens van 100 000 inwoners.
In de periode 1811?2000 nam het gemiddelde aantal inwoners per gemeente in de provincie Groningen toe van 2100 tot 22 500. Ter vergelijking: in Nederland nam het gemiddelde inwonertal per gemeente in dezelfde periode toe van 2000 tot 31 500.

Blauwe Stad en Meerstad

Twee eeuwen geleden bestonden er in de provincie Groningen nog geen gemeenten. Sindsdien is er veel veranderd in het lokale bestuurlijke landschap. De redenen en achtergronden van de gemeentelijke (her)indelingen over de afgelopen tweehonderd jaar zijn steeds meer opgeschoven in de richting van versterking van de lokale bestuurslaag door schaalvergroting. Kleine gemeenten worden een steeds grotere uitzondering in het bestuurlijk landschap.
De discussie rond gemeentelijke herindelingen zal zeker blijven bestaan. Voorlopig komt er nog geen einde aan de gemeentelijke herindelingen in Nederland.
De laatste grote gemeentelijk herindeling in de provincie Groningen dateert van 1990. Nieuwe grootscheepse herindelingen lijken in Groningen niet op komst. Wel bestaan er plannen in Bellingwedde en Vlagtwedde. Daarnaast is onduidelijk wat de consequenties in dit opzicht zijn van de projecten Blauwe Stad en Meerstad Groningen voor de betrokken gemeenten. Zoals vaak met mogelijke gemeentelijke herindelingen leidt dit meestal tot veel discussie.

De in dit artikel gebruikte gegevens zijn afkomstig van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de Historisch Ecologische Databank (HED) en de Hofstee Demografische Databank Nederlandse Gemeenten (Hofstee).

Literatuur
Beekink, E. en P. van Cruyningen (1995), Demografische databank Nederlandse Gemeenten, 1811?1850. NIDI-rapport nummer 40, Den Haag, NIDI.
Beekink, E. en P. Ekamper (1999), ‘De grenzen verlegd: twee eeuwen herindeling Nederlandse gemeenten’. Demos, bulletin over bevolking en samenleving, 15 (6), p. 41?44.
Formsma, W.J. (1988), Geschiedenis tussen Eems en Lauwers. Groninger Historische Reeks deel 4, Assen, Van Gorcum.
Visser, H. en K. Buist (1992), Groninger gemeenten van 1808 tot 1992. Groningen, Uitgeverij Noorderboek.
Waltmans, H.J.G. (1994), Gemeentelijke herindeling in Nederland; van de Franse tijd tot heden. Proefschrift, Hoogezand, Uitgeverij Stubeg.

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50