Publiek private samenwerking: Profijt voor iedereen

Bij de inrichting van de ruimte zoeken overheden en marktpartijen steeds vaker samenwerking. Door gezamenlijke gebiedsontwikkeling kunnen verschillende ruimtelijke functies worden gecombineerd. Publiek-private samenwerking (PPS) is volgens Wendy Olivier dan ook een uitkomst in het dichtbevolkte Nederland.

TEKST
Wendy Olivier

Nederland is klein. Het inwonertal groeit. De ruimte die we hebben moet dus zorgvuldig ingericht worden, waarbij rekening dient te worden gehouden met uiteenlopende behoeften van ruimtegebruikers. De sporter wil kunnen hardlopen. De gemeente wil woningen. De boer wil koeien, het loonbedrijf een loods, de burger natuur, de hondenliefhebber bos.
Na de oorlog is natuur in Nederland steeds meer gemeengoed geworden. Het publiek belang werd dermate groot dat natuur onderwerp van overheidsbemoeienis werd. Aanvankelijk bestond die bemoeienis uit het isoleren van natuur en het in stand houden van de biodiversiteit. In de loop van de jaren tachtig werd de roep naar gebruiksnatuur voor de burger echter steeds groter. Groen in Nederland moest meer functies krijgen. De marktwaarde van natuur nam daardoor steeds meer toe.
De behoefte om ‘groen’ meerdere functies te laten vervullen, heeft veel gevolgen voor de manier waarop ruimte wordt ingericht. Met name in gebieden waar de inrichting van het stedelijk en het landelijk gebied elkaar raken, moeten groene functies verweven worden met andere functies zoals woningbouw (rood), waterbeheer (blauw), infrastructuur en industriemogelijkheden (grijs). Ruimte multifunctioneel inrichten, heet in jargon ‘integrale gebiedsinrichting’. Het is een uitkomst in Nederland, met zijn zeventien miljoen inwoners en beperkte ruimte. Het betekent ook dat er ruimtelijke ontwikkelingen kunnen plaatsvinden op plekken die vroeger verboden gebied waren voor ondernemers.
Niet alleen de overheid gaat over de inrichting van de ruimte en het ontwikkelen van groen daarin. Ook projectontwikkelaars, bouwbedrijven, woningbouwcorporaties en delfstofwinners zijn geïnteresseerd in groenaanleg. Bij het integraal inrichten van ruimte werken dan ook meerdere partijen samen. Als de samenwerking enerzijds overheden en anderzijds marktpartijen betreft, wordt dit publiek-private samenwerking genoemd. ‘PPS’, zoals de afkorting luidt, kent verschillende vormen en wordt bij infrastructurele projecten in Nederland al langer gebruikt. Door de recentelijk toegenomen marktwaarde van groen, is PPS nu ook in opkomst bij projecten waarin groen een rol speelt.

Rendement

PPS als instrument bij gebiedsinrichting is niet zonder meer succesvol. Om zo min mogelijk belangen over het hoofd te zien, moeten de verschillende partners in een vroeg stadium met elkaar om de tafel gaan zitten. De bekende werkwijze van de overheid om via directieve regelgeving te bepalen hoe ruimte wordt ingericht, is bij PPS niet aan de orde. PPS is een vorm van samenwerken met een veel gelijkwaardiger karakter dan voorheen, toen overheid en markt elk hun eigen, strikt afgebakende verantwoordelijkheden hadden.
Een tweede voorwaarde voor succesvolle PPS is dan ook dat alle partners een gemeenschappelijk belang in het te ontwikkelen gebied hebben, met grond als inzet. Publiek-private samenwerking is alleen zinvol als alle partijen rendement uit de samenwerking kunnen halen. Een projectontwikkelaar zal niet investeren in groen als er geen effect te verwachten is op de marktwaarde van de huizen die hij wil bouwen. En overheden ondersteunen geen projecten waarin rood en groen worden gecombineerd, als er geen rijksdoelstellingen te behalen zijn, zoals een duurzaam en leefbaar woonklimaat.

Cultuuromslag

Voor overheden die zich met ruimte, natuur en groen bezighouden, betekent werken op PPS-basis een nieuwe en andere aanpak dan ze tot nu toe gewend waren.
Risico dragen en zoeken naar zinvolle combinaties van mogelijkheden staan bij gezamenlijke gebiedsontwikkeling centraal. Daarbij gaat het erom de risico’s zo klein mogelijk te houden, ze bij de partij neer te leggen die ze het best kan dragen en de overblijvende risico’s zo goed mogelijk te beheersen. Een dergelijke werkwijze is niet eenvoudig. Het vergt goed procesmanagement in een complex krachtenveld met veel belangen en verschillende bedrijfsculturen.
Voor de overheid geldt dat het leren omgaan met marktpartijen andere expertise en vooral andere competenties vraagt. Het is niet zozeer een kwestie van kennis, maar vooral van
houding, onderhandelingscapaciteiten en dialoogvoering. Voor de overheid betekent samenwerken met marktpartijen dan ook een cultuuromslag. De overheid moet zich verplaatsen in het rendementsprincipe van de marktpartijen. Rendement in valuta. Overheden zijn kwetsbaar op het moment dat publieke belangen worden verbonden met commerciële belangen van het bedrijfsleven. Ook de werkprocessen zijn kwetsbaar. Continu ligt de neiging tot verkokering op de loer omdat er schijnbaar onoverbrugbare tegengestelde belangen zijn. De instelling om voorbij je eigen belang te kijken, te redeneren vanuit een totaalconcept, is dan ook een vereiste.

Meerstad

Een voorbeeld van een gebiedsgerichte ontwikkeling met PPS als instrument is Meerstad-Groningen. Reeds in een vroeg stadium is in dit project door publieke en private partners een intentieverklaring ondertekend om samen te werken aan de uitbreiding van Groningen in een nieuw en aantrekkelijk gebied met groen en water. Het masterplan had als een van de uitgangspunten dat zo veel mogelijk woningen profiteren van het groen en het water; met als gevolg een vergroting van het ‘roodrendement’ (de opbrengst van de huizenverkoop) in het gebied. Dit rendement kan vervolgens geïnvesteerd worden in de aanleg van groen en blauw. De gewenste ruimtelijke kwaliteit kan door deze constructie financieel gewaarborgd worden.
Rond de tafel zaten verschillende overheden en marktpartijen. Doordat zowel de marktpartijen als het ministerie van LNV, en ook de gemeenten Groningen en Slochteren grond in het plangebied hadden, was samenwerking noodzakelijk. Dankzij een gunstige grondpositie kon LNV invloed uitoefenen en groene doelstellingen bereiken.

Duurzame kwaliteit

Stel dat natuur nog geen marktwaarde had en dat integrale gebiedsinrichting door PPS nog niet in beeld was. Dan was de uitbreiding van Groningen aan de oostkant heel anders verlopen. Dan hadden we waarschijnlijk een onaantrekkelijke woonwijk gehad met de kwalificatie ‘witte schimmel en weinig groen’. Grenzend aan de woonwijk zou dan een beschermd natuurgebied liggen. Niet toegankelijk voor burgers en buitenlui.
Gelukkig is de tijd rijp voor een heel andere benadering van gebiedsontwikkeling. Op een aantal plekken in het land gaan met Meerstad vergelijkbare projecten van start. Zo zijn verschillende rijksoverheden zoals VROM, Verkeer en Waterstaat en LNV onder regie van de provincie publieke partners in de grootschalige herinrichting van de IJsseldelta tussen Zwolle en Kampen.
Hoe de samenwerking tussen overheden en projectontwikkelaars er bij PPS precies uit ziet, is maatwerk en afhankelijk van de kenmerken en doelstellingen van het betreffende gebied. Duidelijk is dat in ons kleine land met z’n vele inwoners deze werkwijze in belangrijke mate kan bijdragen aan een goed leefklimaat. Zowel marktpartijen als overheden verlaten gebaande wegen, met als gemeenschappelijk doel: duurzame kwaliteit binnen beperkte ruimte, voor iedereen. Niet het een of het ander, maar het een én het ander. x

Wendy Olivier is als beleidsmedewerker van het ministerie van LNV betrokken bij projecten waarbij sprake is van publiek-private samenwerking. Ze schreef dit stuk op persoonlijke titel.

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50