Wie wil wat met de wadden?

Carla Alma schetst een geschiedenis van het Waddenbeleid en voorziet die van commentaar: hoe de Waddenzee van natuurgebied met een onschatbare waarde is verworden tot een politiek hoofdpijndossier.

TEKST
Carla Alma

Dat de Waddenzee een natuurgebied is van groot internationaal belang, daarover is iedereen het eens. Maar feitelijk zijn de Wadden al tientallen jaren speelbal van bestuurlijke en politieke verwikkelingen, voer voor nieuwe commissies, onderworpen aan beleidsaanpassingen en verhitte discussies over bevoegdheden. Het lijkt tegenwoordig meer te gaan over fondsen en fora dan over fauna en flora.
Ergens in het midden van de vorige eeuw ligt het keerpunt: daarvóór hielden maar weinigen zich bezig met de Wadden.
Terwijl onze grootvaders nog op zeehonden joegen – vóór de Tweede Wereldoorlog – vonden mijn vader en ik tijdens tochtjes in de jaren vijftig en zestig langs het Groninger Wad wel eens een ‘huiler’, die we in de fietstas meenamen naar mijnheer Wentzel, de allereerste zeehondenopvanger. Achter zijn huis, tegenover de Menckemaborg in Uithuizen, had hij bassins voor de dieren gebouwd, om ze na verleende zorg terug te brengen naar het Wad. ‘Natuurliefhebberij’ heette dat.
In diezelfde periode zaten waterbouwkundige ingenieurs verlekkerd op hun volgende ‘grote project’ te studeren en te tekenen. Na het afsluiten van de Zuiderzee met het aanleggen van grootschalige droogmakerijen daarin, zou de Waddenzee aan de beurt komen. Een dam naar Ameland stond al in de steigers toen zich een omslag in het denken begon te voltrekken. In de tijdgeest van een sterk opkomende natuurbeschermingsgedachte werd het nieuwe adagium: het Waddengebied behouden als een natuurgebied van internationale waarde en omvang. In 1965 werd daartoe de Waddenvereniging (voluit Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee) opgericht.
In deze periode verschenen ook rapporten van de door de regering ingestelde commissies Mazure en Staatsen, waarin de waarden van de natuur onderkend werden. Alle eerdere waterbouwkundige overheidsplannen werden daarom afgeblazen.
Maar in de jaren tachtig ontstond een kentering; de geesten werden rijp gemaakt om het Wad, natuurgebied of niet, ruimschoots te exploiteren. Vis, gas, chemie, defensie, toerisme: het idee om een gebied met diverse economische potenties ‘alleen maar natuurgebied’ te laten zijn, bleek te moeilijk om in zijn consequenties te aanvaarden.
Bovendien werd bij alle vraagstukken van natuurwaarde versus economische exploitatie de vraag actueel ‘wie nou eigenlijk waar over ging’ in het Waddengebied. Verschillende overheidslagen, nationaal én internationaal, de diverse dwarsverbanden en samenwerkingsvormen daarbinnen, maar ook de bewoners, de gebruikers en de verschillende belangenorganisaties eisten allemaal het alleenrecht op het Wad op, zodra zich tegengestelde belangen aandienden. Er werden bestuurlijke en juridische claims op het gebied gelegd en verantwoordelijkheden werden verschillend geïnterpreteerd.

Intriges

De oude Marten Toonder beschreef in zijn boeken De oudste Ochtend en Eiland in de verte de bestuurlijke situatie in het Waddengebied zoals die een ruime eeuw geleden nog gold, als volgt: ‘Met zijn verschijning in de deurpost verduisterde de voogd (van Rottumeroog) het kleine hutje’. De arme, jonge, bij zijn oma inwonende Marten had maar mee te gaan naar het eiland als koeiendrijver, tegenspraak werd niet geduld.
De gezagsverhoudingen zijn gelukkig veranderd. Er is zelfs nog een periode in de jaren zeventig van de vorige eeuw geweest waarin heel veel vrijheden geoorloofd waren, zoals bijvoorbeeld Jan Wolkers beschrijft in zijn avonturenboek over het naastgelegen eiland (Groeten van Rottumerplaat, 1971).
Een goed evenwicht tussen al te despotisch en al te vrij is nooit bereikt; bestuurlijke, politieke, bedrijfsmatige en natuurbeschermende belangen raakten verstrikt in een gordiaanse knoop. Intriges hebben hun intrede gedaan. De Waddenzee is van natuurgebied met een onschatbare waarde verworden tot een politiek hoofdpijndossier.
Om die reden sloegen twee adviesraden de handen ineen, om in december 2005 ongevraagd met een voorstel te komen voor een nieuw bestuurlijk model voor het gebied. Het advies is van de Raad voor de Waddenzee en de Raad voor het Openbaar bestuur, en draagt de inspirerende titel Natuurlijk Gezag. ‘De tijd is rijp voor een structurele oplossing van de problemen die de afgelopen dertig jaar de discussie over de Waddenzee hebben gedomineerd’, stelt het rapport. Om vervolgens aan te sturen op een bestuurlijke coördinatie van de Wadden vanuit de Natuurbeschermingswet in plaats van het primaat te leggen bij de ruimtelijke ontwikkeling zoals nu het geval is.
Het gaat hier niet om de minste raden. Toch heeft de minister van VROM, mevrouw Dekker, het advies vooralsnog naast zich neergelegd. Zij wil graag zelf de touwtjes in handen houden via het al jaren geldende ruimtelijke-ordeningsinstrument ‘PKB (Planologische Kernbeslissing) de Waddenzee’. Hoewel juist onder dit regime de bestuurlijke wanorde en ondoorzichtigheid zijn ontstaan, durft de minister te stellen: ‘Het kabinet heeft inmiddels een consistente lijn uitgezet. Daarbij is er een evenwichtige balans tussen alle aanwezige elementen in het Waddengebied, zoals natuur, economie en recreatie’ (bron: persbericht VROM, 13/1/06). En men gaat voort op de doodlopende weg vol verwarring en bestuurlijke onmacht.

Verduurzaming

Om het nóg ingewikkelder te maken, werd besloten naast de coördinerende rol van de PKB-de Waddenzee nu ook op regionaal niveau (binnen het Regionaal Coördinatiecollege Waddengebied) een eigen Beheerplan Nieuwe Stijl op te stellen, dat ‘het integratiekader moet vormen voor alle activiteiten in relatie tot de Waddenzee en dat zelfbindend is voor de opstellers’ (bron: VROM).
Het geheel wordt er niet eenduidiger op. En ‘een goede balans’ vinden tussen diverse sectoren, dat klinkt heel anders dan wat we kenden van de jaren zeventig, toen het behoud en de bescherming van de natuur van de Wadden nadrukkelijk uitgangspunt van beleid waren.
Rond de jongste eeuwwisseling is het bestuurlijk overzicht en het primaat van de natuurbescherming pas echt zoekgeraakt. Natuuraantastende activiteiten werden niet aan banden gelegd vanwege die hoofdfunctie van ‘natuurgebied’, maar slinks langs alle geledingen en inspraakrondes gevoerd. Grootschalige schelpdiervisserij, gaswinning, industriële ontwikkelingen, havenactiviteiten, defensie, recreatie en toerisme: het kluwen werd onontwarbaar. Vele politieke, bestuurlijke, juridische en publicitaire overlegrondes en strijdtonelen volgden. Politieke partijen namen per regeringsperiode en afhankelijk van de gevormde coalities steeds weer nieuwe, soms diametraal tegenovergestelde standpunten in.
In 2004 besloot het kabinet tot de instelling van een commissie-Meijer. Deze commissie, genoemd naar haar voorzitter, PvdA-politicus Wim Meijer, kreeg de opdracht advies uit te brengen over de vastgelopen discussies over thema’s als de mechanische kokkelvisserij, gaswinning en de ‘verduurzaming’ van het beleid voor de Waddenzee.
Het is niet door een toenemend inzicht van de overheid in de Waddenproblematiek dat deze commissie werd ingesteld, maar op basis van politieke lobby en onder druk van de door de oliemaatschappijen beoogde maar door het tweede kabinet-Kok in de ijskast gezette plannen voor gaswinning onder het Wad.
Op basis van de adviezen van deze commissie besluit de regering om met een bedrag van 800 miljoen euro in een nieuw te vormen Waddenfonds te investeren in de ‘verduurzaming’ van het Waddengebied. Maar dit geld moet worden opgebracht door de gaswinning in het gebied alsnog toe te staan; een duivelse deal! De pijn wordt enigszins verzacht door met onmiddellijke ingang de mechanische kokkelvisserij te verbieden.

Werelderfgoed

De genoemde thema’s, die jarenlang de agenda’s beheersten van elke bijeenkomst over het Waddengebied, zijn na de installatie en uitkomsten van de commissie-Meijer als bij decreet verdwenen. Zelfs bij de eind vorig jaar op Schiermonnikoog gehouden tiende ‘trilaterale regeringsbijeenkomst’, een elke drie jaar terugkerend fenomeen van overleg tussen de regeringen van de drie waddenlanden, kwamen deze heikele onderwerpen nauwelijks meer voor. Opeens was het voordragen van de Waddenzee tot Werelderfgoedgebied hét onderwerp van gesprek geworden; het leek een handige afleidingsmanoeuvre van minister Veerman van LNV.
In de nieuwe stijl van besturen deed in de afgelopen drie jaar ook het nieuwe trilaterale instituut Wadden Sea Forum zijn intrede als een belangrijke aangever van gespreksonderwerpen. ‘Veel van de betrokkenen vinden de organisatie van de Wadden te complex. Men ervaart een teveel aan hindermacht en een gebrek aan doorzettingsmacht in de huidige organisatie’, stelt het departement van VROM op zijn website. Niettemin schiet het ene na het andere nieuwe instituut uit de grond.
De jongste van deze schier eindeloze reeks organisaties die zich bezighouden met het Waddengebied, is de Waddenacademie. Het betreft een idee uit de koker van de commissie-Meijer dat politiek-financieel is gekoppeld aan de winning van het Waddengas. Ongeveer vier procent van het geld uit het Waddenfonds is bedoeld voor ‘verbetering van de kennishuishouding’, zoals het heet in het kabinetsbesluit omtrent het fonds. In recente uitlatingen in de pers wordt duidelijk dat over de invulling en de plek van deze academie de meningen ook weer sterk verdeeld zijn (zie onder).

Waddenwetenschap:
Ed Nijpels contra Theunis Piersma

Ed Nijpels, commissaris der Koningin in Friesland, vindt het ‘logisch dat de Waddenacademie in Leeuwarden wordt gehuisvest, omdat het grootste deel en het grootste belang van het Wad in Friesland gelegen is’. Met gepaste trots vermeldt hij erbij dat hij ‘zelf het kabinet heeft uitgelokt om hem het voortouw te geven in de nadere invulling van het idee van de Waddenacademie’.
‘Neen, die voorkeur voor Leeuwarden komt louter voort uit de wens het Friese belang te dienen’, stelt Theunis Piersma, Waddenonderzoeker van het eerste uur, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen en als onderzoeker verbonden aan het NIOZ (Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee) op Texel.
Piersma schetst een tweedeling onder de onderzoekers die met het Wad van doen hebben. ‘Je hebt de groep ‘echte’ onderzoekers die worden beoordeeld op hun vermogen nieuwe kennis te genereren en van wie verwacht wordt dat ze wereldwijd tot de besten behoren. Dat zijn de mensen die het veld ingaan en vaak langdurig onderzoek doen aan (de ecologie van) het Wad en daarover publiceren in openbare, extern beoordeelde wetenschappelijke tijdschriften. En je hebt degenen die vanuit hun taakinstituten bezig zijn met ‘kennismontage’, het bundelen en herschikken van wel of niet gepubliceerde kennis ten behoeve van specifieke maatschappelijke vragen. De eerste groep is verbonden aan de universiteiten van Groningen en Amsterdam en aan het NIOZ en het NIDOO (Nederlands Instituut voor Ecologie). De tweede groep vormt zich rond de universiteit van Wageningen en TNO.’
Nijpels hamert vooral op het belang van deze laatste groep. ‘In het rapport van het expertisecentrum van het ministerie van LNV wordt benadrukt dat er vooral veel leemtes zijn in het benutten van de bestaande kennis, in het monitoren ervan, in de onderlinge samenhang van onderzoeksresultaten, kortom in de kennishuishouding. Deze constatering vormt de basis voor het uitvoeringsplan dat Wim van Vierssen, hoogleraar aan de Wageningen Universiteit op mijn verzoek heeft samengesteld.’
En reagerend op de uitlatingen van Piersma: ‘Hoogleraren en onderzoekers van zowel de RUG als het NIOZ hebben in de stuurgroep mee besloten dat de Waddenacademie deze invulling zou krijgen. Hij moet eens bij zijn collega’s te rade gaan, één daarvan zat bij Van Vierssen in de stuurgroep!’
Nijpels schetst de plannen: ‘Het kabinet had maar 1 miljoen euro willen uittrekken voor de Waddenacademie. Ik heb voorgesteld daar 1,9 miljoen van te maken, om drie jaar aan de slag te kunnen, en dat is inclusief het budget van het bestaande Interwad (een gezamenlijk internetsite van de vele instanties die over het Wad publiceren). Het geniale van het plan van Van Vierssen is dat daarvoor vijf hoogleraren elk een dag per week aan de slag kunnen. Ze hoeven er niet van te leven en kunnen dus in redelijke onafhankelijkheid hun werk doen en vooral de aangedragen kennis coördineren. Zo vullen ze het “volume” van de academie en vormen tegelijk een soort Raad van Bestuur.’
Hij heeft aan het kabinet voorgesteld dat hij de rol van voorzitter van de Raad van Toezicht op zich neemt. Hij heeft bovendien voorgesteld ‘dit geld los te koppelen van de besluitvorming over de winning van het Waddengas’.
Piersma: ‘De grootste groep Waddenwetenschappers produceert geen nieuwe kennis, maar zit wel dichter bij het vuur waar het de moderne vormen van financiering betreft. Terecht heeft de commissie-Meijer geconstateerd dat het Waddenonderzoek om meer kennis schreeuwt en om een goede financiering daarvan. Maar echt wetenschappelijk onderzoek kost veel meer geld; je hebt schepen nodig en onderzoekers die langdurig het veld ingaan. Zij moeten niet voortdurend worden afgeleid door de politiek-maatschappelijke vragen eromheen. Eigenlijk moeten de grote potten met geld bij het NWO terechtkomen, dat is dé specialist in het verdelen van onderzoeksgelden.’
Hij vindt het geen goed idee de Waddenacademie in Leeuwarden te vestigen. ‘Er bestaat eigenlijk al een virtuele Waddenacademie, die bestaat uit het samenspel van onderzoekers bij RUG, NIOZ en NIDOO. Het voor één dag per week bijeen brengen van die onderzoekers in een kantoor in Leeuwarden heeft geen meerwaarde.’
Wat Piersma ook steekt, is dat er net gedaan wordt als zouden de hogescholen in Leeuwarden kunnen bijdragen aan innoverend Waddenonderzoek. ‘Die hogescholen kunnen helemaal geen wetenschappelijk onderzoek doen, daar zijn ze niet voor toegerust!’
Nijpels beaamt dat iedereen wel veel geld wil binnenhalen, maar dat er, zoals ook door het ministerie van LNV is geconstateerd, nogal wat verwarring en weinig overleg is over hoe het geld voor onderzoek verdeeld moet worden. De commissaris: ‘De Waddenacademie zal nu juist voor de goede stroomlijning zorgen. Bovendien is het NWO er ook bij betrokken. Zij controleert het geheel.’
Hij toont zich ‘oprecht bezorgd’ over de bestuurlijke en wetenschappelijke warboel. ‘Ook internationaal is er weinig op elkaar afgestemd. Ik heb een ideaalbeeld voor ogen van één internationale Waddenautoriteit, met als leidend principe dat het Waddengebied een internationaal zeer belangrijk wetland is, waarin mensen wonen en werken en recreëren en waarbij voortdurend afwegingen nodig zijn. De discussie moet zijn: hoe krijgen we alle belangen goed afgewogen tegen elkaar? En dat kan prima in Leeuwarden, dat kan samen met het Waddenfonds en andere Waddeninstanties, zoals de Waddenvereniging, in één gebouw.
En dat heeft niets met mijn functie alhier te maken. Als ik burgemeester van Breda zou zijn, zou ik ook het fonds en de academie willen aansturen!’

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50