Landinrichting stamt uit een tijd waarin het moderniseren van de landbouw tot een hoogproductieve bedrijfstak een algemeen aanvaarde doelstelling was. Het structuurbeleid, met ruilverkaveling als belangrijk instrument, was gericht op die modernisering. De botsingen in de jaren zeventig over Rolde en Anloo, maar ook over Tubbergen, Winterswijk en bijvoorbeeld Waterland markeren de omslag in het denken over de landbouw.
Het heeft wat tijd gekost, maar er is na de jaren zeventig wel iets veranderd in de landinrichting. Zo is landinrichting van een centrale organisatie naar de provincies gebracht. Niet de rijksoverheid of Dienst Landelijke Gebieden (vroeger de Landinrichtingsdienst), maar de provincies hebben het voortouw bij het in gang zetten van landinrichtingsplannen. Er zijn verschillende vormen van landinrichting gecreëerd, waaronder de vrijwillige kavelruil, waarmee op de schaal van een beperkt aantal boerenbedrijven snel een betere verkaveling bereikt kan worden. Het instrument landinrichting heeft inmiddels een modulaire opbouw, waardoor in concrete projecten bepaalde stappen overgeslagen kunnen worden. En los van allerlei modernisering in de wet- en regelgeving is de aandacht toegenomen voor natuur, landschap en niet-agrarische bedrijvigheid in landinrichtingsplannen. De klassieke agrarische ruilverkaveling, waarmee platte, open productieplantages gecreëerd werden, is niet meer.
In landinrichtingplannen werd gaandeweg grond gereserveerd voor natuur, eerst nog als compensatie voor wat er elders in het plan omgeschoffeld werd, maar later ook om natuurdoelstellingen te bereiken. De tendens is dat die mogelijkheden versterkt worden. In de nota Dynamiek en Vernieuwing van de minister van LNV (1998) wordt aangegeven hoe de moderne landinrichting eruit moet zien. Voorop staat de verbreding van het instrumentarium in de richting van milieu- en waterbeleid, stad en land, plattelandsvernieuwing en gebiedsgericht beleid.
Doorloooptijd 25 jaar
Gebleven is de lange doorlooptijd van landinrichtingsplannen: gemiddeld 25 jaar van begin tot eind. In het rapport Herijking Landinrichting tweede fase wordt het flexibeler maken van de procedures en het verkorten van de doorlooptijd tot speerpunt verheven. De nieuwe landinrichtingswet, waarin dit mogelijk moet worden, is al jaren in voorbereiding. De dynamiek in het landelijk gebied is inmiddels zo groot dat een doorlooptijd van een kwart eeuw inderdaad volstrekt onacceptabel is. Na een periode van 25 jaar zijn veel betrokken boerenfamilies al lang verhuisd naar een ander gebied. Maar wat nog belangrijker is, is dat in zo’n tijdsbestek productierichtingen en productiewijze geheel veranderen. De eisen die de teelt na die periode stelt aan de cultuurtechnische situatie, is vooraf volstrekt niet in te schatten. In een zo lange periode kan belangstelling voor bepaalde natuur ontstaan en ook al weer teloorgaan. Een modulaire opbouw van een landinrichtingsproject lost dit probleem maar gedeeltelijk op.
Niet acceptabel
Laat ik wat voorbeelden geven van de belangrijke nadelen van de lange doorlooptijd. De recente belangstelling voor dynamisch waterbeheer (Commissie Waterbeheer in de 21ste eeuw) moet de komende tijd in concrete plannen worden vertaald. In lopende procedures is dit lastig en dus zou bij het huidige tempo pas over een jaar of twintig modern waterbeheer een geïntegreerd plannerdeel in landinrichtingsplannen kunnen zijn. Dit sluit dan aan bij de constatering in een nummer van Landwerk van vorig jaar dat de werking van de huidige wet van 1985 nog niet geëvalueerd kan worden, omdat er nauwelijks projecten afgerond zijn die op basis van die wet uitgevoerd zijn.
Een ander voorbeeld dat illustreert waarom een zo lange doorlooptijd niet acceptabel is, zijn de ontwikkelingen in het Hunzedal. Momenteel worden bomen gekapt en sloten gegraven nabij het oude stroomdal van de Hunze. De aangebrachte borden vertellen dat het gaat om werkzaamheden in het kader van de Herinrichting Veenkoloniën. De werkzaamheden vinden plaats op een plek die vrijwel zeker binnen enkele jaren opnieuw op de schop zal gaan in het kader van het Hunzeplan. De voorlichtingsbijeenkomsten daarover zijn al begonnen. De commissie-Hoekstra, die moet nagaan waarom het nog steeds niet goed gaat met het veenkoloniale gebied, is ook al aan het werk. Die commissie komt ongetwijfeld met aanbevelingen die een andere inrichting van het gebied vergen. De doorlooptijd van de herinrichting was dus inderdaad onacceptabel. De uitvoering is nog aan de gang terwijl het terugdraaien van de plannen al begonnen is.
Maatregelen
In het rapport Herijking worden dan ook maatregelen aangekondigd, maar dan nog blijft men hangen op een voorbereidingstijd van gemiddeld zeven jaar en een uitvoeringsduur van vijftien jaar. Samen is dat nog steeds zo’n twintig jaar. Een instrument met een doorlooptijd van twintig jaar is – bijzondere situaties uitgezonderd – voor de huidige, dynamische landbouw een onbruikbaar instrument. Voor het versterken van natuur en landschap zou de lange doorlooptijd een wat minder groot probleem moeten zijn. De ervaring leert echter dat ook bij natuur- en landschapsprojecten het geduld ontbreekt om processen organisch te laten verlopen, omdat men bang is het politieke ‘momentum’ te verliezen.
Publiek belang
Het instrument werkt dus niet, en meer fundamenteel is de vraag of er nog wel behoefte aan landinrichting is. Oorspronkelijk was landinrichting een instrument om de agrarische structuur te verbeteren. Het collectieve belang van de eigenaren en gebruikers van de gronden maakte het verdedigbaar dat ze tot medewerking gedwongen konden worden. Met het gebruik van een meerderheidsbesluit van grondeigenaren en -gebruikers moesten free riders bestreden worden: wel profiteren, maar niet meebetalen.
Gaandeweg is de nadruk verschoven van het collectieve belang van de grondeigenaren en -gebruikers naar het publieke belang van de samenleving. De grondeigenaar of -gebruiker heeft misschien geen baat bij het plan, maar de samenleving als geheel wel. Te denken valt aan natuurontwikkeling, het opzetten van waterbufferende systemen en bijvoorbeeld inpassing van nieuwe infrastructuur en stadsuitbreiding.
Democratie, een heikel punt
De vraag doemt dan op of het landinrichtingsinstrumentarium, met daarin vergaande bevoegdheden, waaronder de gedwongen medewerking, nog wel gehandhaafd moet worden. Het democratisch gehalte van landinrichting is van oudsher een heikel punt, en bij een project met lange looptijd en een ongewisse invulling knelt dat des te meer. Kleinere ingrepen (vooral kavelruil) kunnen op basis van vrijwilligheid gebeuren; er is geen volledig opgetuigde landinrichtingswet voor nodig. Grotere ingrepen van vooral publiek belang kunnen in de normale democratische organen beoordeeld worden en kunnen efficiënt via de markt afgehandeld worden door aankoop van gronden. Daar waar private personen het publieke belang onevenredig belemmeren, is er een onteigeningswet om verder te komen. Zo’n marktconforme aanpak is waarschijnlijk voor de overheid een stuk duurder, maar dat hoeft maatschappelijk gezien geen bezwaar te zijn. Het zorgt er immers voor dat de kosten zichtbaar worden op het niveau waar de baten geboekt worden.
Lex Specialis
Wat mij betreft hebben we dus geen nieuwe complexe landinrichtingswet nodig. Voor overzichtelijke problemen kunnen we met kavelruilachtige oplossingen uit de voeten. Die moeten natuurlijk wel een wettelijke basis hebben, en die is er al in de huidige wet en wellicht in enkele modules van de toekomstige. Het rapport Herijking bevat nog wat nadere voorstellen op dit terrein. Complexe vragen spelen doorgaans in gebieden die groter zijn dan de klassieke ruilverkavelingsgebieden. We moeten dan denken aan de Veenkoloniën, het Groene Hart, of de Reconstructiegebieden Varkenshouderij. Voor de zeer verschillende, maar altijd complexe problemen in dergelijke gebieden moet geen algemene wet gemaakt worden. Als bestaande wettelijke regelingen in dergelijke gevallen niet toereikend zijn, kan altijd nog uitgeweken worden naar een Lex Specialis, zoals de wet herinrichting Gronings/Drentse Veenkoloniën, of de Reconstructiewet.
De auteur is als landbouweconoom werkzaam bij de RUG.
