Integraal gebiedsgericht beleid, wie zal ertegen zijn? Tot nu toe jagen de talloze instanties van de overheid allemaal hun eigen doelen na. Van coördinatie komt verticaal (tussen rijk, provincies en gemeenten) en horizontaal (tussen de verschillende beleidssectoren) niet al te veel terecht. Van een verbindende inhoudelijke visie die richting geeft aan al die afzonderlijke inspanningen, is al helemaal geen sprake. Al dat versnipperde, verschotte en verkokerde beleid wordt te weinig afgestemd op wat er in concrete gebieden werkelijk aan de hand is. En de burgers spelen bij de beleidsvorming een (in verhouding tot die van bestuurders en vooral ambtenaren en sectordeskundigen) onbeduidend bijrolletje.
De provincies willen het nu op enkele punten anders gaan doen. Dat zal wel moeten ook. De opkomst bij provinciale verkiezingen is tot een historisch dieptepunt gedaald. Als provincies burgers in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan beleidsvoorbereiding en inspraak, is de belangstelling zeer beperkt. Kennelijk denken maar weinig mensen dat ze het beleid kunnen beïnvloeden en/of dat provinciaal beleid veel invloed heeft op zaken die hen ter harte gaan. ‘Ze gaan toch gewoon hun eigen gang en wat ze doen haalt weinig uit’: de democratische legitimatie van de provinciebesturen en hun inhoudelijke geloofwaardigheid spreken niet meer vanzelf. Ook recent sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar de achtergronden van provinciale politici roept een beeld op van ver van de kiesgerechtigden ve…
Integraal gebiedsgericht beleid, wie zal ertegen zijn? Tot nu toe jagen de talloze instanties van de overheid allemaal hun eigen doelen na. Van coördinatie komt verticaal (tussen rijk, provincies en gemeenten) en horizontaal (tussen de verschillende beleidssectoren) niet al te veel terecht. Van een verbindende inhoudelijke visie die richting geeft aan al die afzonderlijke inspanningen, is al helemaal geen sprake. Al dat versnipperde, verschotte en verkokerde beleid wordt te weinig afgestemd op wat er in concrete gebieden werkelijk aan de hand is. En de burgers spelen bij de beleidsvorming een (in verhouding tot die van bestuurders en vooral ambtenaren en sectordeskundigen) onbeduidend bijrolletje.
De provincies willen het nu op enkele punten anders gaan doen. Dat zal wel moeten ook. De opkomst bij provinciale verkiezingen is tot een historisch dieptepunt gedaald. Als provincies burgers in de gelegenheid stellen om deel te nemen aan beleidsvoorbereiding en inspraak, is de belangstelling zeer beperkt. Kennelijk denken maar weinig mensen dat ze het beleid kunnen beïnvloeden en/of dat provinciaal beleid veel invloed heeft op zaken die hen ter harte gaan. ‘Ze gaan toch gewoon hun eigen gang en wat ze doen haalt weinig uit’: de democratische legitimatie van de provinciebesturen en hun inhoudelijke geloofwaardigheid spreken niet meer vanzelf. Ook recent sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar de achtergronden van provinciale politici roept een beeld op van ver van de kiesgerechtigden verwijderde coterieën. En volgens allerlei bestuurskundige analyses hebben provincies in de huidige samenleving met zijn zeer krachtige particuliere spelers op economisch, sociaal en cultureel gebied, maar zeer beperkt invloed op wat er in hun ambtsgebied gebeurt.
De provincies willen nu de problemen te lijf gaan met organisatorische veranderingen. Deze moeten leiden tot een betere afstemming tussen de verschillende beleidssectoren, toegespitst op de problematiek van concrete gebieden, tot een ambtelijke en bestuurscultuur waarin meer interactie plaatsvindt met de burgers, en tot ‘afrekenbare doelstellingen’. Hoe die organisatorische veranderingen er precies gaan uitzien is nog niet bekend. De nieuwe aanpak wordt overigens beperkt tot ‘gebieden waar de problematiek zo complex is dat een aanpak vanuit één functie of thema niet voldoet en het beleid vanuit één overheidslaag niet tot een optimale oplossing leidt’. Erg effectief kan deze beperking gelukkig niet zijn: gebieden waar een aanpak vanuit één functie of thema tot een optimale oplossing leidt, bestaan niet. Veel ruimtelijke problemen zijn juist ontstaan doordat gebieden in het verleden zijn aangepakt vanuit één functie of thema.
Van vlooienmars tot symfonie
De provinciale voornemens zijn erg nuttig, al kan het streven naar ‘afrekenbare doelstellingen’ gemakkelijk contraproductief uitpakken. Voor je het weet wordt de inhoud van de doelstellingen bepaald door de afrekenbaarheid en wordt het niet precies meetbare (waar het in een beschaafde samenleving nu eenmaal vaak om gaat) daaraan ondergeschikt gemaakt. Uitvoering van de voornemens zal niet meevallen. Ze vergen een ingrijpende reorganisatie van de provinciale apparaten en een nieuwe, veel opener ambtelijke en bestuursstijl. Gevestigde sectorale monopolies en ambtelijke territoria zullen weerstand bieden. Ook lijkt er nog een lange weg te gaan voordat het inzicht doorbreekt dat een combinatie van imponerend glansdrukwerk met een paar extra overlegrondes en praatavonden in het dorpshuis evenveel met participatieve beleidsvorming te maken heeft als de vlooienmars met een symfonie.
Geen sectoraal beleid
Stel dat het lukt om de nu geëtaleerde voornemens uit te voeren. Zou daarmee ook de democratische legitimatie en de inhoudelijke geloofwaardigheid van het provinciale beleid gewaarborgd zijn? Ik vrees van niet. De integratievoornemens gaan er net als voorheen van uit dat de basis van het beleid ligt in het per sector eenduidig formuleren van analyses en doelen. Dat doen de sectoren grotendeels zelf, de gekozen politici roeren zich meestal pas als er afwegingen moeten worden gemaakt tussen sectoren. Maar voor elke sector zijn heel verschillende analyses, visies en doelstellingen mogelijk, die uit oogpunt van deskundigheid toch even geldig zijn . Als een sectordeskundige één van die geldige analyses en één set van daarmee samenhangende sectordoelstellingen inbrengt in het intersectorale integratieproces, dan heeft hij die niet gekozen op grond van zijn kennis, maar (meestal zonder het zelf te beseffen) op grond van zijn fundamentele visie op mens, samenleving en omgeving. Aan elke sectorinbreng ligt dus een politieke keuze ten grondslag. In plaats van gekozen politici bepalen sectocraten zonder politiek mandaat een groot deel van de politieke inhoud. Dit probleem, dat het hart van de democratie raakt, is alleen oplosbaar wanneer de verhouding tussen algemeen en sectoraal beleid omgekeerd wordt. Per sector moet worden nagegaan welke (wetenschappelijk geldige) sectoranalyses, -visies en -doelstellingen het meest passen bij welke algemeen-politieke visie op mens, samenleving en omgeving. Deze noodzakelijke stap van geïntegreerd (het algemene als resultaat van intersectorale afstemming) naar integraal (het sectorale als uitwerking van het algemeen-politieke) zal organisatorisch en inhoudelijk nog veel ingrijpender zijn dan die van versnipperd naar geïntegreerd.
Alweer een ei!
Maar daarmee zijn we er niet. We leven in een polycentrische samenleving, een samenleving waarin de macht verdeeld is over vele publieke en nog veel meer private spelers. De provincies moeten, ook op de gebieden die zij traditioneel tot hun competentie rekenen, de macht met al die spelers delen. Als je de publiekssamenvattingen van provinciale beleidsnota’s leest, vraag je je soms af of dit besef wel voldoende doorgedrongen is tot de beleidsmakers. De provincies zullen volgens die documenten zorgen voor een krachtige economie, een gezonde landbouw, sterke steden, waardevolle natuur, een mooi landschap en aantrekkelijke woonomgevingen. Je kunt het zo gek niet bedenken of het is wel object van provinciaal beleid. Als dat niet integraal is … Het doet allemaal wat potsierlijk aan. Een provincie die gunstige ontwikkelingen op economisch of maatschappelijk gebied op eigen conto schrijft, doet denken aan een keurmeester die bij ieder stempeltje roept: ‘Alweer een ei!’, alsof hij het zelf gelegd heeft. Kiezers snappen dat natuurlijk ook, en daarom werkt dat soort ronkend voorlichtersproza contraproductief. In het algemeen zijn de beleidsnota’s zelf wat genuanceerder. Ze erkennen hier en daar zelfs dat provincies in een samenleving met een polycentrische machtsverdeling slechts een bescheiden rol kunnen spelen. Maar ze komen niet toe aan de politieke keuzes waartoe die erkenning dwingt.
Rol van de provincie
Welke rol moet de provincie spelen in een pluralistische en polycentrische samenleving? Moet ze vooral een neutrale facilitator, formaliseerder en uitvoerder zijn? Moet ze zich opstellen als partij naast alle andere partijen of moet ze terughoudend maar doortastend concentreren op haar eigen exclusieve verantwoordelijkheden? En welke zijn dat dan? Welke consequenties hebben deze totaal verschillende rolopvattingen voor de keuze van onderwerpen en inhoud van de integrale visie? En hoe kan de provincie, als ze eenmaal een rol gekozen heeft, het meest effectief omgaan met haar bescheiden mogelijkheden?
De organisatorische veranderingen die de provincies nu voorbereiden zullen alleen van nut blijken wanneer zij ook de moed hebben de huidige verhouding tussen algemeen en sectoraal beleid om te keren en wanneer zij expliciete keuzes maken omtrent hun rol en positie in een pluralistische en polycentrische samenleving.
