In formele termen betekent het geïntegreerde gebiedsgerichte beleid dat de provincie zich meer gaat bezighouden met het kanaliseren van belangen en krachten en met het regisseren van discussie en besluitvorming. Het wordt door de provinciale bestuurders ook wel netwerksturing genoemd waarbij de verschillende, vaak tegengestelde, deelbelangen in een gebied zoveel mogelijk met elkaar moeten worden verzoend en op één lijn worden gebracht. Ga d’r maar aan staan. Tussen de vuren in moet je toch wel bevlogen zijn om de verschillende partijen enthousiast te maken en te houden. Emiel Wegman is zo iemand. Onderweg naar zijn kantoor in Beetsterzwaag toont hij zijn enthousiasme met een trap op de rem. Vlak bij een brug parkeert hij zijn witte bestelbus in de berm en laat hij mij een sloot zien. Onder zijn uitleg ondergaat deze ogenschijnlijke simpele sloot een transformatie. Het wordt een ecologische verbindingszone waar eenden in zwaar begroeide slootranden schuilen, vissen via een soort trap een nabij gelegen sluis omzeilen en kleine landdieren over een richel tussen water en brug veilig de drukke autoweg passeren.
Omgekeerde wereld
Zijn kantoor is tekenend voor het gebiedsgerichte beleid. Als je de ramen open zet, kan je buiten de koeien horen loeien. Niks geen provincie op afstand, hier wordt gewerkt vanuit het gebied zelf. Het is de omgekeerde wereld. Emiel Wegman: ‘De afkorting ROM staat voor Ruimtelijke Ordening en Milieu. De betrokken gebieden zijn uitgekozen omdat er grote milieuproblemen bestaan of omdat er kansen en potenties liggen om een hogere milieukwaliteit te bereiken. Is Rijnmond een voorbeeld van de eerste categorie, Zuidoost-Friesland behoort tot de laatste. Voor alle ROM-gebieden geldt dat de specifieke problemen met maatwerk worden aangepakt. In Zuidoost-Friesland is men echter nog een stap verder gegaan door van meet af aan te mikken op gezamenlijk gedragen oplossingen. De eerste stap werd in 1992 gezet. Zes jaar later lagen er drie boekwerken op tafel die op geheel vrijwillige basis tot stand waren gekomen. Een slotovereenkomst die door alle veertien partijen was ondertekend, een plan van aanpak en een activiteitenprogramma met concreet ingevulde projecten. Deze drie boekwerken waren voor mij het startpunt. Ik kreeg de opdracht om de uitvoering van het activiteitenprogramma te coördineren. Na zes jaar overleg zat iedereen te wachten op concrete resultaten.’
Patstelling
Dat het overleg zo lang duurde, geeft aan hoe complex de situatie in Zuidoost-Friesland ligt. In het gebied liggen kleine natuurterreinen en landbouwgronden dwars door elkaar. De natuurterreinen behoren deels tot de Ecologische Hoofdstructuur, wat zoveel betekent dat Natuur er met een hoofdletter wordt geschreven. Het resulteerde in een patstelling. Emiel Wegman: ‘De kern van het probleem lag bij ammoniak. Die verspreidt zich over betrekkelijk korte afstand via de lucht en veroorzaakt verzuring van de natuur. Daarom is de landelijke regelgeving streng voor landbouwbedrijven die grenzen aan natuurterreinen. Omdat in Zuidoost-Friesland natuur en landbouw zo dicht zo verweven zijn, zorgde dit ervoor dat veel bedrijven op slot zaten. Dat was een onwerkbare situatie. Een oplossing daarvoor werd gevonden speciaal voor dit gebied een aanpak te ontwikkelen die de natuur voldoende zou sparen en de boeren meer ruimte zou geven om met gerichte maatregelen de ammoniakuitstoot per bedrijf terug te dringen, waardoor ruimte ontstaat voor verdere uitbreiding. Hierdoor kon het aantal echte probleemgevallen sterk worden beperkt. Dit proces, waarbij landbouw- en natuurorganisaties intensief samenwerkten, was de doorbraak om verder te kunnen. Bij de overigens zeer complexe vertaling van dit beleid in aangepaste wetgeving voor dit gebied werden we begin 1999 ingehaald door de landelijke ontwikkelingen. Deels wordt daarbij het hier ontwikkelde gedachtengoed overgenomen in een nieuw landelijk ammoniakbeleid dat in 2002 zou moeten ingaan. Hoewel daarop nog wel wat valt aan te merken, is toch de situatie dat vrijwel de hele agrarische sector door ammoniak regelgeving op slot zou komen te staan, nu van de baan.’
Hoon als sanctie
Met veertien verschillende partijen lijkt het op het eerste gezicht moeilijk zaken doen. Zeker als je bedenkt dat het in totaal om bijna tweehonderd bestuurders, medewerkers en ambtenaren gaat. Sommigen hebben bovendien een volledige baan en nemen in hun vrije tijd aan de vergaderingen deel. Het vermoeden komt op dat veel projecten blijven steken in de uitvoering. Volgens Emiel Wegman valt dat wel mee. ‘Er zijn namelijk weinig gebiedsdekkende projecten waarvoor de medewerking van alle veertien partijen noodzakelijk is. De meeste projecten vinden plaats in de deelgebieden van Zuidoost-Friesland, en daar heb je toch maar een beperkt aantal belanghebbenden voor nodig. Per project kun je de deelnemende partijen daarom vaak terugbrengen tot twee of drie. Als een van de partijen enthousiast is en er echt voor gaat, komen de anderen meestal vanzelf. Een belangrijke voorwaarde voor het succes is echter wel dat iedereen elkaar blindelings weet te vinden. Daarom hebben we een handboek gemaakt waarin precies is beschreven welke personen van welke organisaties erbij betrokken zijn en hoe de werkwijze is.’ Vervolgens toont Emiel Wegman zichzelf als iemand met een brede visie. Want in alle eerlijkheid relativeert hij het gebiedsgerichte beleid. Soms loopt het namelijk spaak met de uitvoering. Dit komt voort uit het feit dat het activiteitenprogramma, dat door de partijen gezamenlijk is opgesteld en ondertekend, formeel niet bindend is. ‘We weten op basis van het activiteitenprogramma welke initiatieven er zouden moeten komen. Elk project is immers uitgezet in de tijd. Er zijn projecten die eerder beginnen, maar er zijn er meer die vooruit worden geschoven. Per saldo halen we onze ambitie nog niet. Het enige dat ik kan doen, is wijzen op de plechtige afspraken uit de slotovereenkomst door te zeggen dat ze niet datgene doen wat is afgesproken. De enige sanctie die ik heb is hoon.’
Grote betrokkenheid
Zou een andere werkwijze uitkomst bieden? Wegman: ‘Je kunt de werkwijze ook omdraaien door eerst zelf projecten te ontwikkelen om daar vervolgens mensen op te zetten die de projecten moeten gaan uitvoeren. Dat is heel efficiënt en ik heb wel eens gewenst dat we dat hadden gedaan. Dan had ik opdrachten kunnen geven en dingen mogen uitbesteden. Nu kan dat niet. Maar het nadeel van een dergelijke afstandelijke organisatie is wel dat de betrokkenheid van de streek veel minder tot zijn recht komt. De huidige werkwijze garandeert daarentegen juist een grote betrokkenheid van alle partijen. Men moet zelf blijven werken aan de uitvoering van het ROM-project. Bovendien is kritiek veel moeilijker te geven als je zelf medeverantwoordelijk bent; iets wat de samenwerking alleen maar bevordert.’
Waterhoofd
Emiel Wegman noemt twee redenen waarom de ambitie – nog – niet wordt gehaald. De eerste is puur psychologisch. ‘In 1997 en 1998 is het tijdschema vastgesteld voor elk van de ruim tachtig projecten die in Zuidoost-Friesland waren gepland. Het schema loopt door tot 2020 maar het nieuwe millennium bleek bij de vaststelling een grote barrière. Veruit de meerderheid van de projecten stonden gepland voor 1998-2000, omdat de eenentwintigste eeuw zo ver weg leek. Daarmee is als het ware in de beginfase een waterhoofd ontstaan. Als oplossing worden sommige projecten wat later uitgevoerd of wordt het vrijgekomen geld voor nieuwe initiatieven gereserveerd. Het activiteitenprogramma blijft een dynamisch geheel.’
Flinke frustratie
De tweede reden voor het niet halen van de ambitie is flinke frustratie. ‘In de huidige situatie draagt de initiatiefnemer van een project zelf zorg voor de financiering ervan. De tweehonderd miljoen gulden die voor het gebied is gereserveerd, staan niet bij mijn projectbureau geparkeerd. Nadat wij hier op het kantoor een project hebben goedgekeurd, moeten de betrokken partijen zelf de financiering voor het project aanvragen. Dit is erg ingewikkeld. Met als gevolg dat veel initiatiefnemers onevenredig veel tijd besteden aan het rondkrijgen van de bekostiging ervan. Het is dan ook niet vreemd dat het enthousiasme zoekraakt en mensen afhaken. De provincie wil proberen dit in de toekomst te ondervangen met financiële teams die kunnen helpen met de financiële aanvraag.’
Paddentrapjes
Zelfs wanneer projecten wel op tijd worden uitgevoerd, gaat het nog wel eens mis. Wegman: ‘Een fietspad aanleggen is op zichzelf niet zo moeilijk. Maar een fietspad aanleggen langs een ecologische verbindingszone moet men leren. Zo zijn dit jaar langs de Tjonger veel padden gestorven omdat de randen van het net gelegde beton ruim tien centimeter boven de bodem uitstaken. De dieren kwamen er gewoon niet overheen. Het was een trieste situatie. Daarom is er na dit incident grond tegen de rand gegooid zodat de padden het fietspad weer over kunnen.’
Een onverwachte brief
Ondanks de problemen vindt Wegman de nieuwe manier van werken een verademing ten opzichte van de oude sectorale aanpak. ‘Het is aantrekkelijk om een rol te spelen in een vernieuwing. Helemaal bijzonder wordt het wanneer er zaken totstandkomen zonder dat je daar iets voor gedaan hebt. Op zo’n moment komt er geheel onverwacht een brief op je bureau met daarin een nieuw projectvoorstel dat past in de ROM-gedachte. Als zoiets gebeurt werkt dat zeer motiverend. Het komt dicht bij de kern van het nieuwe beleid. Want het is je niet alleen te doen om het gebied zodanig te ontwikkelen dat het er fysiek beter op wordt; minstens zo belangrijk is dat de bevolking in de streek zich er plezierig voelt, want die woont er. De streek en de bevolking moeten er samen op vooruit gaan.’
