Systeemverantwoordelijkheid

Als je ze achter elkaar doorbladert bekruipt je het gevoel dat de geschiedenis van de toekomst van Nederland leest. Zij leveren elk – misschien onbedoeld – een schitterende spiegel van de tijd waarin zij verschenen. De manier waarop er naar de toekomst werd gekeken, de achterliggende idealen, de disciplines waar de planologie in de verschillende periodes vooral op wilde leunen, de ambities en de manier waarop de doelen worden geformuleerd, planningsstijl en zogeheten sturingsfilosofieën, alles zie je langzaam verschuiven en soms zie je echte breuken tussen nota’s.
Er zijn ook overeenkomsten die als een rode draad door het zestal heenlopen. Voor alle nota’s geldt bijvoorbeeld dat ze vreemd genoeg zowel trendsettend als trendbevestigend zijn. Er wordt trendsettend beleid ingezet waarmee w…

Als je ze achter elkaar doorbladert bekruipt je het gevoel dat de geschiedenis van de toekomst van Nederland leest. Zij leveren elk – misschien onbedoeld – een schitterende spiegel van de tijd waarin zij verschenen. De manier waarop er naar de toekomst werd gekeken, de achterliggende idealen, de disciplines waar de planologie in de verschillende periodes vooral op wilde leunen, de ambities en de manier waarop de doelen worden geformuleerd, planningsstijl en zogeheten sturingsfilosofieën, alles zie je langzaam verschuiven en soms zie je echte breuken tussen nota’s.
Er zijn ook overeenkomsten die als een rode draad door het zestal heenlopen. Voor alle nota’s geldt bijvoorbeeld dat ze vreemd genoeg zowel trendsettend als trendbevestigend zijn. Er wordt trendsettend beleid ingezet waarmee wezenlijk wordt gestuurd. Denk aan de ‘groeikernen’ als uitvloeisel van de ‘gebundelde deconcentratie’ of de ‘ecologische hoofdstructuur’ als antwoord op de erosie van natuurlijke kwaliteiten in ons land. Maar ook wordt in alle nota’s trendvolgend een conceptueel netje gegooid over ruimtelijke ontwikkelingen die in de vorige nota niet waren voorzien of zelfs onwenselijk werden geacht (gedacht kan worden aan het verdwijnen van het contrast stad-land). De ontwikkelingen worden gepacificeerd door ze een naam te geven of met een metafoor te omschrijven (de ‘netwerkstad’ is daarvan een mooi voorbeeld). Onvoorziene ontwikkelingen worden daarmee achteraf telkens de facto gelegitimeerd. De hele notaserie geeft het beeld van een soort hink-stap-sprong tussen succesvolle ruimtelijke regie en falende prognoses.

Nederland is een van de weinige landen die de ambitie van ruimtelijke ordening op nationaal niveau koestert. Als er zoiets is als een nationale identiteit dan maakt deze ruimtelijke-ordeningsambitie daarvan zeker deel uit. Het is een eeuwige tweestrijd tussen het geloof in de maakbaarheid van de samenleving en de acceptatie dat de pogingen daartoe nooit volledig zullen slagen.
De Nota Ruimte, die onlangs in de Tweede Kamer is behandeld, verlegt de discussie. Gek genoeg is het niet het geloof in de maakbare samenleving dat wankelt. Liberalen hebben paradoxaal genoeg voor hun ideale samenleving meer geloof in ‘maakbaarheid’ nodig dan sociaal-democraten. Het is vooral een breuk in de sturingsfilosofie die zich aftekent: de Nota Ruimte neemt afscheid van de gedachte dat veel met generieke concepten vanuit ‘Den Haag’ te bepalen zou zijn. In mijn ogen is dat pure winst.
Ook deze cesuur heeft zowel een trendsettend als een trendvolgend karakter. Trendsettend omdat de lagere overheden de zeggenschap en verantwoordelijkheden krijgen die hen toekomen. Trendvolgend omdat de echte smaakmakers van het ruimtelijk debat al jaren de informele regionale clusters zijn, zoals de Vereniging Deltametropool, de Oost-Brabantse Identiteitsfabriek, het Pact van Teijlingen in de Bollenstreek, Den Haneker in de Alblasserwaard, De Groene Hoed in Waterland en omstreken, of – indeed, waarom denkt u dat ik als trendgevoelig rijksadviseur een jaar lang voor dit blad een column ga verzorgen – het noordelijke cluster rond Noorderbreedte, het Keuning Instituut, en de nieuwe Stichting Voorwerk. De Nota Ruimte hoopt op een Emergente Orde die van ‘onderop’ zal ontstaan als straks ook betrokken burgers, lagere overheden, maatschappelijk middenveld en ondernemers meer initiatieven kunnen ontplooien.
De dienstbare rol van de ruimtelijke ordening aan de economie is een tweede constante in alle zes nota’s. Afgezien van eigen idealen en beleidsdoelen is de ruimtelijke ordening (en inrichting!) steeds instrumenteel in de economische ontwikkeling – nationaal of regionaal. Hoe die relaties en verbanden tussen ruimte en economie lopen is overigens in de afgelopen halve eeuw niet volledig tot klaarheid gekomen. Het is en blijft een kwestie van geloof. Toch wordt ook nu weer de ruimtelijke ordening een belangrijke rol toegedacht in het verbeteren van de internationale concurrentiepositie van ons land. Nu het economische beleid al een jaar of tien meer en meer tegen de mondiale Angelsaksische aanschurkt (flexibilisering van de arbeidsmarkt, deregulering etcetera), laat de Nota Ruimte zien dat ook in het ruimtelijke beleid de continentale en vooral Duitse traditie, waarvan onze planologie een geweldige invloed heeft ondergaan, ingeruild wordt voor een meer Angelsaksisch idioom. Lees: de ruimtelijke ordening op rijksniveau van voorheen wordt gezien als ‘een stagnerend arrangement in onze economie’ en moet met het oog op het herstelbeleid worden versoepeld.

Vergeleken met de eerste vijf Nota’s ontbeert de Nota Ruimte een dragend verhaal. Als het ministerie van VROM geprobeerd zou hebben er een verhaal van te maken, was ze op iets anders uit gekomen, is mijn boude stelling. Had men zich verdiept in de genoemde paradigmawisseling, dan had men ingezien dat het Angelsaksische denken niet alleen betekent: meer vrijheid voor ruimtelijke ontwikkelingen, maar ook: stringente bescherming van kwetsbare gebieden (London Green Belt, National Parks). Daar zouden we in Nederland wat van kunnen leren, met ons ‘ja, mits’-beleid ten aanzien van het bouwen in de recent aangewezen Nationale Landschappen.
Ook had men, bij het formuleren van een verhaal, naar hedendaagse thema’s gezocht, en die ook gevonden. Gezien het feit dat we in een tijdperk leven van publieke armoede en private rijkdom, had het voor de hand gelegen om ‘rood voor groen’ als een vereiste in de nota op te nemen (het principe dat de opbrengst van bouwen in het buitengebied deels geïnvesteerd wordt in versterking van het landschap).
Verder had een poging tot het vertellen van een ‘verhaal’ misschien andere doelen opgeleverd. In de Tweede Nota werd het hoofddoel van de ruimtelijke ordening nog idealistisch omschreven als ‘de best denkbare wederkerige afstemming tussen ruimte en samenleving, zulks met het oog op welvaart en welzijn die samenleving’. In de Nota Ruimte daarentegen luidt het doel kortweg: ‘het ruimte scheppen voor de verschillende ruimtevragende functies’.
Bovendien zou het ontwikkelen van een verhaallijn hebben genoopt tot het verhelderen van de geheimzinnige systeemverantwoordelijkheid die het rijk blijkens de Nota Ruimte draagt voor het reilen en zeilen van het geheel (‘decentraal wat kan, centraal wat moet’, is de nieuwe sturingsfilosofie).
Bij het opstellen van een dragend verhaal over deze systeemverantwoordelijkheid zou men zonder meer geïnspireerd zijn geraakt door de prachtige kaartuitsnede van de Noordwest-Europese Delta, die in de Nota Ruimte staat. Die maakt namelijk duidelijk dat ons land in een van de circa veertig grote delta’s van de wereld ligt en dat overal dezelfde ruimtelijke puzzel aan de orde is. Deze delta’s bevatten de beste landbouwgronden ter wereld die voor de mondiale voedselvoorziening zeker nodig zullen zijn. Tegelijk berekent de Unesco dat in 2050 zo’n 30 procent van de wereldbevolking hier zal wonen. De verstedelijking die dat met zich meebrengt, is een grote bedreiging voor de landbouw die nu al langzaam wordt opgerold. Voeg daarbij dat deze gebieden de belangrijkste wetland-functies bevatten – ook van belang voor het mariene ecosysteem en de visserij – en dat alle delta’s kwetsbaar zijn voor de gevolgen van de klimaatsverandering en je hebt een helder langetermijndoel te pakken: het oplossen van deze complexe puzzel.
Maar ja, misschien ligt het tijdperk van de grote verhalen wel definitief achter ons.