De ultrasceptische filosoof John Gray schijnt eens met een schamperende berekening te hebben aangetoond dat al onze efficiencywinst door arbeidsdeling en technische innovaties slechts een – soms spectaculaire – toename van de wereldbevolking mogelijk heeft gemaakt. De hoeveelheid uren die een gemiddeld mens bezig is met het verzamelen van alles wat hij nodig heeft voor de eerste levensbehoeften is daarentegen opgelopen van 4,5 uur in het stenen tijdperk tot 32 uur in 2000, zo rekende hij voor. Hoezo vooruitgang?
Specialisatie en arbeidsdeling hebben voor velen een positieve klank, maar er zijn dus ook nadelen. Deze ongewenste neveneffecten moeten zo goed en zo kwaad als het kan weer worden bestreden. Een voorbeeld. De landmeters die in de zeventiende eeuw de prachtige Beemster hebben ontworpen, konden geen onderscheid maken tussen techniek en schoonheid: dat was gewoon eenzelfde ding. Latere arbeidsdeling heeft architectuur en civieltechniek, of landschapsarchitectuur en cultuurtechniek, verzelfstandigd en uit elkaar gedreven. Maar in een gemaakt landschap als het onze is het juist van groot belang dat nut en schoonheid gezamenlijk optrekken. Je moet tegenwoordig dus een soort interdisciplinaire samenwerking organiseren om die twee weer hand in hand te laten gaan.
Binnen de overheid zijn specialisatie en arbeidsdeling ook ver voortgeschreden. De negentiende-eeuwse overzichtelijke situatie dat er voor iedere minister ook één ambtenaar was (de Referendaris) ligt ver achter ons. Departementen hebben zich, met name in de tweede helft van de twintigste eeuw, tot geweldige organisaties ontwikkeld. Met alle groeistuipen van dien.
Ook ontwerpers van allerlei snit werkten binnen deze overheidsdiensten of waren daar nauw aan gelieerd. Dit ‘institutionele ontwerpen’ heeft de maakbare samenleving een gezicht gegeven: van postzegels, bankbiljetten, brievenbussen, stedenbouw, autosnelwegen tot polders aan toe droegen overheidsproducten een duidelijk stempel.
Met het verlies in het geloof in de maakbaarheid veranderde ook de rol van ontwerpers. Ik heb een deel van dat proces van nabij meegemaakt. Mijn afscheid van de rijksdienst in 1989 was tegelijkertijd mijn tienjarig reorganisatiejubileum. In mijn herinnering was de rijksoverheid in een constante staat van verbouwing. Externe organisatiebureaus, veelal bevolkt door jonge professionals, hebben een grote rol gespeeld in deze transformatie. De problematiek bij de overheid werd met recepten uit het bedrijfsleven te lijf gegaan. Geïnspireerd door het succes van nieuwe ideeën over aansturing van grote organisaties, zoals bij lichtend voorbeeld IBM, deden ook allerlei organisatiemodellen, termen, metaforen en zelfs nieuwe beroepen ontleend aan het bedrijfsleven hun intrede bij de overheidsorganisaties: van accountmanagers en prestatiecontracten tot meetbare doelen en vastgelegde aanbestedingsprotocollen.
Het dominante streefbeeld dat de organisatieadviseurs voor ogen stond, was dat van zo compact mogelijke kerndepartementen, bemand door tussen de departementen roulerende ambtenaren met een rechten-, economie- of managementopleiding, die niet zouden vastroesten aan een overheidssector. Een algemene bestuursdienst dus. De ouderwetse veelzijdige en persoonlijk betrokken ambtenaar, de nazaat van de Referendaris, die mede verantwoordelijk werd gehouden voor de vergaande verkokering van de overheid, is in dit proces geleidelijk ingeruild voor een flexibele, algemeen inzetbare ambtenaar met een neutrale achtergrond.
Deze toegenomen ‘ambtelijke professionaliteit’ is dus betaald met een afgenomen kennis van zaken. Hierover wordt meer en meer geklaagd. Onlangs nog spuwde zelfs Geert Mak in het blad Management Team Portfolio zijn gal over de nieuwe managers in overheidsdienst: ‘Op het ogenblik wordt het kunstbeleid hier in Nederland geleid door een hoge ambtenaar die hiervoor een busbedrijf had gereorganiseerd. Het klinkt misschien onnozel, maar ik vind dat zoiets niet kán. Zulke managers maken fouten, houden toespraken waarbij je als toehoorder niet weet wat je moet doen van schaamte. Onder de tafel kruipen? Weglopen? In schateren uitbarsten? Het gebeurt dagelijks. Dit moet ophouden.’
Hoewel dergelijke irritaties herkenbaar zijn, denk ik, met alle respect voor Mak, dat dit slechts een symptoom van het echte probleem is.
We hebben de verschillende werksoorten van de rijksdienst – beleidsvoorbereiding, uitvoering, onderzoek en beheer – uit elkaar gehaald. Daarboven op kwam een gedeeltelijk geëffectueerde decentralisatie naar de provincies. Vervolgens zijn alle zaken die ook door de markt zouden kunnen worden gedaan uit het takenpakket gesneden. Het eindresultaat: vaak incomplete verzamelingen resttaken, in organisaties die daardoor hun vakkundigheid moeilijk kunnen handhaven.
Waar we ons op verkeken hebben, is de ongelooflijke hoeveelheid energie en inzet die nodig is om al die losse onderdelen weer als een organisch geheel te laten werken. Dit laatste vereist ingewikkelde hulpconstructies, zoals jaarcontracten tussen beleid en uitvoering: als iets niet in het contract staat, is het ook niet gebudgetteerd en hoeft de dienst het niet te doen. En beleids-, uitvoerings- en beheersdiensten moeten via jaarlijkse programmeringsprotocollen hun onderzoeksvragen trachten onder te brengen bij de kennisinstellingen.
De bureaucratisering, als gevolg van dit soort hulpconstructies, is omvangrijk. Een nog ernstiger gevaar is dat op termijn de verzelfstandigde onderdelen elk een eigen taal en een eigen handelingsrationaliteit ontwikkelen en uiteindelijk elkaar niet meer verstaan. Dat is mijns inziens de eigenlijke oorzaak van het feit dat de vakkundigheid van de rijksdienst als geheel in een neerwaartse spiraal is terecht gekomen.
Als ontwerper loop je eigenlijk op drie manieren tegen deze nieuwe geïnstitutionaliseerde arbeidsdeling aan. In de eerste plaats merk je een versmald en minder inhoudelijk opdrachtgeverschap. De principaal lijkt vooral nog geïnteresseerd in geld- en tijdbudget en voelt zich minder vertrouwd met de culturele kant van de opgave.
Verder merk je dat je als (landschaps)architect verder af komt te staan van het vooronderzoek. Maar als je planvorming en onderzoek van elkaar isoleert, is het resultaat dat de geproduceerde plannen een steeds hoger ‘beweer’-gehalte krijgen.
En in de derde plaats moet je vaststellen dat er door de scheiding tussen beleid, uitvoering en kennis geen vanzelfsprekende plek meer is voor ons generalistische vakgebied. Overal zit wel een plukje, maar zonder een heel duidelijk profiel.
Na vijftien jaar afwezigheid terug in ‘het Haagse’, nu als rijksadviseur, was ik benieuwd naar de toekomstige rol van ontwerpers binnen de zo drastisch veranderde rijksdienst. Daarom heb ik een aantal mensen gevraagd een essay over dit onderwerp te schrijven, en een aantal ontwerpers met langjarige ervaring bij de publieke zaak in een rondetafelgesprek laten discussiëren over verleden, heden en toekomst van het institutioneel ontwerpen. Het daar uit voortgekomen boekje van het College van Rijksadviseurs heeft reacties opgeroepen van individuele ontwerpers tot de eerbiedwaardige Raad van State. Met veel gevoel voor understatement schreef ‘onderkoning’ Herman Tjeenk Willink: ‘Als Vice-President van een ander college van Rijksadviseurs wil ik u bedanken voor de interessante uitgave ‘Institutioneel ontwerp, relict, revival of revisie’. Het was geen obligaat bedankje maar een inhoudelijke en betrokken reactie: ‘De geschetste problematiek van afnemende inhoudelijke deskundigheid en toenemende bureaucratisering en wantrouwen is niet beperkt tot het vakgebied van het ruimtelijk ontwerpen maar raakt de gehele publieke dienstverlening. Publicaties als deze dragen bij aan een beter begrip van bovenstaand proces. Ik ben er van overtuigd dat dit betere begrip het begin moet zijn van de kentering die velen inmiddels bepleiten.’
Dat zijn van die brieven die je ingelijst achter je bureau kunt hangen. We staan als ontwerpers blijkbaar niet alleen in onze problemen na de zondeval door de arbeidsdeling.
De publicatie Institutioneel ontwerp, relict, revival of revisie is gratis op te vragen bij marcel.vanheck@minvrom.nl.
