Rechten voor de Waddenzee zijn een antwoord op decennia-oude bestuurlijke problemen

Het beheer van de Waddenzee staat al decennia te boek als een lappendeken van bevoegdheden die de al broze natuur slecht beschermt. In dat licht opperen sommigen dat het Wad een eigen rechtspersoon zou moeten worden. Hoe ziet dat er in de praktijk uit?

Na een verschrikkelijke overstroming in het jaar 1219 waarbij tienduizenden om het leven kwamen, verklaarden de Friezen bij de Opstalboom de oorlog aan de zee. Ze zouden een dijk opwerpen, zo hoog en sterk dat de vloed nooit meer de dorpen zou bereiken. En iedereen die bij de dijk woonde, werd verplicht die te onderhouden. De Waddenzee werd na dat moment gestaag ‘een symbool van wat te bevechten, te overwinnen en dus te verachten was’, schrijft Mathijs Deen in De Wadden, een geschiedenis.

Zo’n acht eeuwen later kunnen we wel stellen dat de Waddenzee die oorlog aan het verliezen is en de vogel en vissen in groeiende aantallen deserteren. ‘Het gaat niet goed genoeg met de natuur in de Waddenzee’, erkende minister Van der Wal-Zeggelink voor Natuur en Stikstof voor de kerstvakantie in een brief aan de Tweede Kamer. Er zijn minder trek- en broedvogels, de visstand gaat achteruit en zeegrasvelden zijn verdwenen, om een paar voorbeelden te noemen.

De grootste klap kwam in de vorige eeuw, toen de bedijking van de Zuider- en Lauwerszee het Wad grotendeels afsloot van de rivieren en daarbij vismigratie, zoet-zoutovergangen en de getijdewerking in de binnenlandse wateren verstoorde. Daarbij komt dat klimaatverandering door de opwarming van het water nu al gevolgen heeft voor het gebied en het Wad in de toekomst dreigt te verzuipen door de zeespiegelstijging.

Rechten voor de Waddenzee

De beroerde staat van het Wad laat zien dat de bescherming al decennia ondermaats is. Critici spreken van ‘bestuurlijke spaghetti’: een lappendeken aan autoriteiten die ieder hun afzonderlijke monitoring en vergunningverlening doet. Dat ieder ministerie, iedere gemeente, provincie, toezichthouder en terreinbeheerder een klein deel van de Waddenzee overziet, leidt zo tot collectieve onverantwoordelijkheid wat betreft de natuur.

De versnippering van beheer wreekt zich bijvoorbeeld rondom de illegale lozingen door FrieslandCampina. Onlangs bleek dat dit bedrijf jaarlijks tonnen fosfaten, stikstof en andere stoffen in de Waddenzee loost. Dat alles op een verouderde vergunning uit 2009. Rijkswaterstaat gaf die destijds uit, maar droeg kort daarna de verantwoordelijkheid voor het toezicht over naar de Omgevingsdienst van de provincie Groningen. Maar de eigenaar van de smeerpijp is Waterschap Noorderzijlvest. Toen het programma Pointer in hun onderzoek de Omgevingsdienst vroeg hoe de situatie had kunnen ontstaan, antwoordde een woordvoerder per mail: ‘Er is sprake van een zeer onduidelijke vergunningssituatie door het grote aantal vergunningen dat verleend is. Controles en inspecties waren niet terug te vinden in het dossier.’

Een rechtspersoon Waddenzee: het klinkt als de vredesverklaring na zo’n 800 jaar oorlog

‘De huidige bestuurlijke situatie wordt gekenmerkt door versnippering.’ Dit citaat had gister geschreven kunnen zijn, maar komt uit het in 1976 uitgekomen boek Waddenzee, natuurgebied van Nederland, Duitsland en Denemarken. Aan de bestuurlijke spaghetti is niets nieuws. Ook in het boek Bestuurlijke problematiek van de Waddenzee uit 1988 wordt een ‘welhaast klassiek’ voorbeeld uit de jaren ervoor beschreven. ‘Het Ministerie van CRM verklaart de Vliehors op Vlieland tot zeehondenreservaat, het Ministerie van Defensie gebruikt hetzelfde gebied voor militaire oefeningen en het ministerie van Economische Zaken wil er een aantal hogedrukgas-leidingen doorheen gaan leggen’.

In dat licht is in recente jaren al meerdere keren geopperd dat de Waddenzee eigen rechten zou moeten krijgen, net zoals bedrijven en overheden die hebben. De natuur is dan niet meer bijzaak bij beslissingen rond schietoefeningen, gasboringen en baggerwerken, maar komt op de eerste plaats. In 2019 deed de gemeenteraad van Noard-East Fryslân als eerste een duit in het zakje. Na de MSC Zoë-ramp erkende die dat het Wad een stevigere bescherming nodig heeft en vroeg het Rijk te onderzoeken of het Wad eigen rechten zou moeten krijgen.

Een rechtspersoon Waddenzee: het klinkt als de vredesverklaring na zo’n 800 jaar oorlog. En het idee komt zomaar niet uit de lucht vallen. Wereldwijd groeit de Rechten voor de Natuur-beweging. Er zijn al honderden initiatieven, waaronder de toekenning van rechten aan wateren in Nieuw-Zeeland, India en Bangladesh, en het opnemen van rechten voor de natuur in de grondwet van Ecuador. Dat vorig jaar ook Mar Menor, een lagune in zuidoost-Spanje, rechten kreeg toegekend, bewees dat het ook in Europa een vruchtbaar idee is. Hoe zouden rechten voor de Waddenzee er in Nederland uitzien en hoe radicaal is het idee?

Lees ook: ‘Is de Waddenzee niet beter af zonder haar vissers?’

Over rechten voor het Wad en de relatie tussen een zee en haar gemeenschap. Een analyse, door waddencorrespondent Tjesse Riemersma.

Eerste uitgebreide onderzoek

Begin november publiceerde de Waddenacademie een verkennende studie, uitgevoerd door Nyenrode Business Universiteit, naar rechten voor de Waddenzee. Juristen Tineke Lambooy en Ignace Breemer en sociale wetenschapper Tessa van Soest onderzochten daarvoor hoe rechten van de Waddenzee er in de praktijk uit zou kunnen zien. De onderzoekers namen interviews af met juristen, ecologen, beheerders, ambtenaren en andere betrokkenen van het Wad. Aan de hand daarvan concluderen ze dat het een kansrijk idee is. ‘We hebben voor het onderzoek zo’n twintig Nederlandse juristen gesproken,’ aldus Lambooy. ‘Geen van hen dacht dat er juridische barrières zouden zijn.’

De belangrijkste vraag is wie de rechten gaat behartigen. Een zee verschijnt niet zelf in de rechtbank en schrijft geen beleidskaders. Internationaal zijn bij het toekennen van rechten aan vergelijkbare waterlichamen daarom vaak voogden aangewezen. Bij de Whanganui-rivier in Nieuw-Zeeland zijn die voor de helft afkomstig uit de Maori-gemeenschap en voor de andere helft uit de ambtenarij. In Bangladesh is de voogdij ondergebracht in een al bestaande commissie voor natuurbehoud van rivieren. In Spanje nemen lokale bestuurders, burgers en ecologen plaats in de commissie die het mandaat krijgt.

Een rechtspersoonlijkheid voor de Waddenzee zou de vorm kunnen krijgen van een publieke rechtspersoon zoals een waterschap of gemeente. Mogelijk zou het ook een private rechtspersoon met publiek doel kunnen worden, zoals bijvoorbeeld de stichting Autoriteit Financiële Markten. Lambooy spreekt van een ‘natuurrechtspersoon’. De meeste geïnterviewden waren het erover eens dat zo’n organisatie geleid zou moeten worden door een aantal bestuurders die geen link hebben met de Waddenzee, economisch of anders. Het bestuur zal moeten worden bijgestaan door een ‘ecologische’ raad met experts op het gebied van de Waddenzee en natuurbeheer. Daarnaast is het goed om een adviescommissie te benoemen met belanghebbenden als eilanders, natuurorganisaties, lokale gemeentes, waddenkustbewoners, vissers, ondernemers en onafhankelijke kennisinstellingen.

Zo’n publieke rechtspersoon kan reguleren, beleid ontwikkelen en ervoor zorgen dat regels nageleefd wordt. Ook kan de rechtspersoon, vertegenwoordigd door zijn bestuur, in rechte optreden tegen beschadigende activiteiten.

Beheerautoriteit Waddenzee

In de praktijk zouden rechten zogezegd de vorm krijgen van een centrale Wadden-autoriteit. Daarmee rijst direct de vraag: bestaat zo’n orgaan niet al? In 2020 werd immers de Beheerautoriteit Waddenzee (BAW) opgericht, in het kabinetsakkoord van 2017 nog aangekondigd als ‘één beheerautoriteit voor de Waddenzee die een integraal beheerplan uitvoert.’

In het rapport schrijven de onderzoekers dat de BAW inderdaad al een beetje neigt naar het soort orgaan dat een juridische status van de Waddenzee zou kunnen behartigen. De BAW zou volgens hen daarom als basis kunnen dienen voor een verdere uitwerking.

Lees ook: Gelijke rechten voor mens en niet-mens

Op zichzelf is er niets mis met visvangst, met dieren slachten, met ingrijpen in het landschap, vinden zelfs natuurbeschermers. Ten onrechte, meent Maarten Meester.

Desondanks zijn er belangrijke verschillen die ervoor zorgen dat de BAW nu nog ver afstaat van rechten voor de natuur-initiatieven. Het grootste verschil tussen de BAW en een mogelijke onafhankelijke organisatie is simpelweg dat de BAW geen rechtspersoon is en niet over de budgetten beschikt die daar voor nodig zijn. De organisatie signaleert problemen en adviseert, maar maakt zelf geen beleid en heeft geen eigen juridische identiteit of beslisbevoegdheid. Oud-directeur van de Waddenvereniging Lutz Jacobi noemde de BAW om die redenen al eens een ‘autoriteit zonder autoriteit’.

Directeur Marre Walter van de BAW bevestigt desgevraagd dat de BAW zulke bevoegdheden inderdaad niet heeft. Daar kritiek op hebben gaat volgens haar echter voorbij aan de opdracht die organisatie bij de oprichting meekreeg. Het was namelijk nooit het doel om een onafhankelijke macht te worden. De belangrijkste taak die de organisatie bij oprichting meekreeg was bescheiden: het samenbrengen van de verschillende natuur-, vis- en waterbeheerders die op en rond de Waddenzee actief zijn. ‘Onze opdracht ligt ver weg van “rechten voor de natuur”, vertelt ze aan de telefoon. Ze kan zich wel voorstellen dat mensen bij de naam ‘autoriteit’ denken aan een organisatie die de dienst kan uitmaken, terwijl dat de opdracht dus niet is.

Minister wijst voorstel af

Op 30 november 2022 is het rapport van Lambooy, Van Soest en Breemer aangeboden aan minister Van der Wal-Zeggelink. In een brief aan de Kamerleden gaf die echter een maand later aan dat ze niet van plan is werk te maken van rechten voor de Waddenzee.

In het buitenland zijn rechten voor natuurlijke entiteiten vaak vervlochten met rechten van inheemse volkeren, schrijft ze een dag voor de kerstvakantie, en daar is in Nederland geen sprake van. Ook betwijfelt ze of de rechten voor het Wad tot een betere bescherming zouden leiden. Er zijn rond het Wadden al allerlei kaders waarmee de natuur beschermd zou moeten worden (e.g. Natura-2000, UNESCO-richtlijnen, Programmatische Aanpak Grote Wateren).

De minister heeft er vertrouwen in dat ze ook met de bestaande wetgeving de bescherming op orde kan krijgen, middels een nieuw ‘integraal beleidskader’. De minister gaat daarbij niet snoeien in de bevoegdheden. Uiteindelijk is het ‘de verantwoordelijke bewindspersoon of (…) provincie(s) (…) die de beleidskeuze maakt en borgt, indien nodig in juridische instrumenten op nationaal, provinciaal of gemeentelijk niveau’, schrijft ze in de brief.

Het grootste probleem is volgens de minister dat, hoewel iedere economische activiteit op het Wad afzonderlijk niet veel schade doet, het geheel aan activiteiten een gevaarlijke optelsom maakt. Door de vergunningverleningen beter op elkaar af te stemmen, en duidelijke richtlijnen te geven voor de toetsing van vergunningen, kunnen deze ‘cumulatieve effecten’ beter beheerd worden. ‘Daarvoor is het wenselijk dat overheden (…) nadere afspraken maken’, aldus een woordvoerder van het ministerie.

Commissiedebat

In het commissiedebat over de Wadden dat vorige maand plaatsvond in de Tweede Kamer, spraken Kamerleden van verschillende partijen zich positief uit over het toekennen van rechten aan de Waddenzee. Soms werden dergelijke rechten in één adem genoemd met de lopende vergunningsprocedure rondom de gasboringen bij Ternaard. Hoewel ze niet tegen het toekennen van rechten is, uitte Sandra Beckerman (SP) zich bezorgd dat het tegenhouden van de gasboringen voorop moet staan. Ook Laura Bromet (GL) was niet tegen rechtspersoonlijkheid, maar hoopte niet dat daarmee vergeten zou worden dat ook bestaande beleidskaders beter nageleefd kunnen worden.

De minister gaf die middag nogmaals aan dat de bescherming van het Waddengebied op papier in orde is. Partijen als de Waddenvereniging zorgen er volgens haar al voor dat de ook de natuur van de Waddenzee een stem heeft. Haar uitspraak dat rechten voor het Wad tot ‘onnodige verdere juridificering’ zouden leiden, stuitte op kritiek. ‘Niemand pleit daarvoor’, zei Beckerman, die inbracht dat de juridificering van de Waddenzee in het verleden vooral door partijen als Shell en hun schadeclaims is veroorzaakt. ‘De Waddenzee heeft een stem, maar Shell heeft een advocaat’, vatte Tjeerd de Groot (D66) het samen. Rechten voor de natuur zou de juridische positie van ecologie enerzijds en economie anderzijds volgens de voorstanders juist herstellen.

In twee opvolgende Tweede Kamerdebatten afgelopen januari haalde de motie van de Partij voor de Dieren om rechten aan de Waddenzee te geven het net niet. 63 stemmen voor, 75 tegen en 2 niet deelgenomen, al gaf de ChristenUnie later aan per ongeluk tegen te hebben gestemd. Een motie van D66 om voor de zomer een tweede onafhankelijk onderzoek te laten doen haalde het ook net niet, al had die meer partijen aan boord.

De toekomst

De minister beloofde tijdens het eerdergenoemde commissiedebat wel om de vraag naar het toekennen van rechten aan de Waddenzee te onderzoeken in samenwerking met de andere Waddenlanden Duitsland en Denemarken. ‘Als we fundamentele vragen over de bescherming van deze ecologische eenheid onderzoeken, dan moeten we dat samendoen’, aldus een woordvoerder van het ministerie LNV. De minister gaat het thema op de agenda zetten bij de andere Waddenlanden. ‘Het is niet de bedoeling om uiteindelijk te komen tot één rechtspersoon voor alle drie landen’, zegt de woordvoerder. ‘Dit leidt tot verdere juridificering en is niet wenselijk.’ Als zoiets er komt, zou het gaan om drie natuurrechtspersonen (Nederland, Duitsland en Denemarken) die nauw samenwerken.

De geschiedenis rijmt altijd een keer. Vijftig jaar geleden, in 1973, stelde de Nederlandse regering in de Derde Nota over de Ruimtelijke ordening van Nederland zichzelf ook al het doel: ‘het tot stand brengen van een éénduidig en gecoördineerd nationaal beleid, waarbij het beheer van de Waddenzee en de Waddeneilanden als natuurgebied voorop staat.’ Tot op heden is dat nog niet gelukt. Of deze minister er wel in slaagt om samenhang in het beheer te krijgen en zo de druk op de natuur kan verhelpen, zal zich wijzen. Voorlopig lijkt zowel politiek als bestuurlijk Den Haag in ieder geval nog niet klaar voor een meer rigoureuze stap zoals de toekenning van eigen rechten.