Mal en contramal: graag leg ik u uit waarom dit begrippenpaar volgens mij zo treffend de unieke ruimtelijke situatie van het Noorden weergeeft. We moeten daarvoor even terug naar de Commissie-Langman. Toenmalig VROM-minister Margreeth de Boer heeft die in 1997 ingesteld om advies uit te brengen aan het kabinet over de gewenste ontwikkelingsrichting van Noord-Nederland.
De Commissie-Langman had veel oog voor kenmerkende economische speerpunten van het Noorden, zoals de agri-nutri-sector, de medisch-biologische sector, maar ook de chemie en de metaal-elektro, waaronder de scheepsbouw. Bedrijfsleven en overheid moesten gezamenlijk innovatieve maatregelen treffen om deze kansrijke sectoren verder te ontwikkelen.
Maar Langman zag nog meer kansen. ‘De Commissie ziet in het Noorden beschikbare ruimte en de ruimtelijke kwaliteit als een waardevolle troefkaart voor de verdere ontwikkeling van het Noorden. Dat geldt zowel voor de steden als voor het landelijke gebied. (…) Rust, ruimte en groen in één gebied dat tegelijkertijd de gevraagde stedelijke kwaliteiten kan bieden, ziet de Commissie als een veelbelovende ontwikkelingsmogelijkheid in het licht van de maatschappelijke wensen ten aanzien van woon- en leefklimaat.’
En verderop vervolgde ze: ‘Zonder een daarop toegesneden beleid dreigt het landelijke gebied te eroderen en daarmee aan kwaliteit in te boeten, en zonder beleid ter versterking en verbetering van de steden gaat ook daar kwaliteit verloren.’
Gehele ruimtelijke structuur beschermen
Interessant vond ik ook de typering van de ruimtelijke inrichting: ‘Noord-Nederland kent een ruimtelijke structuur waarin open- en beslotenheid, rust en bedrijvigheid, water en groen, kernen en ruimte, natuur en cultuur elkaar op aantrekkelijke wijze aanvullen en versterken. Het is juist deze afwisseling van stedelijkheid en landelijkheid, van bedrijvigheid en rust, van natuur en cultuur die het gebied belangrijke potenties geeft voor een succesvolle toekomstige ontwikkeling. Deze ruimtelijke structuur biedt een waardevolle aanvulling op de rest van Nederland en de waardering daarvoor zal in de toekomst alleen maar toenemen.’
De commissie werkt deze gedachte verder uit bij haar bespiegelingen over de ontwikkeling van het landelijk gebied, in de volgende bewoordingen: ‘Ook in de toekomst zal de wisselwerking tussen menselijk handelen en het landschap blijven. Het unieke Noord-Nederlandse landschap – de rust, de ruimte, het groen en het blauw – kan niet worden gehandhaafd en/of beschermd door (grote) delen van de ruimte letterlijk af te schermen en buiten de reikwijdte van het menselijk handelen te plaatsen. Het selecteren van waardevolle gebieden en van andere, minder waardevolle, gebieden is onmogelijk. Dit zou onrecht doen aan de essentie van de ruimtelijke structuur, namelijk dat de afwisseling en combinaties van landschappen het gebied waardevol maken.’ En daarom concludeerde de commissie: ‘De Noord-Nederlandse ruimtelijke structuur moet dan ook als geheel worden beschermd en worden opgewaardeerd.’
Geen tweede Randstad
Het vorenstaande is naar mijn vaste overtuiging de resultante van intensieve discussies van de commissie met bestuurlijk Noord-Nederland. In de periode voorafgaande aan het advies kreeg de studie van regionaal econoom Jan Oosterhaven (RuG) veel aandacht. Die maakt inzichtelijk dat de eenzijdige aandacht van de Haagse politiek voor de Randstad vaak leidt tot de keuze voor de duurste oplossing. Daarna heeft enige tijd het beeld geheerst dat het goed zou zijn alle nieuwe economische activiteiten naar het Noorden te brengen. Wat minister De Boer deed verzuchten: ‘Mag het ergens rustig, stil en donker zijn?’
Een verzuchting die kon rekenen op een breed draagvlak in het Noorden. In de gesprekken met de Commissie-Langman is dat vertaald in de opvatting dat we vooral niet een tweede Randstad wilden worden en dat we de kwaliteit van leven als een groot goed moesten blijven zien. Diezelfde gedachte valt terug te vinden in de op het Langman-advies gebaseerde nota Kompas voor de toekomst, ruimte voor ontwikkeling van Noord-Nederland van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland: ‘De omgeving wordt gekenmerkt door ruimte, rust en groen. Deze ruimtelijke kwaliteiten zijn een belangrijk uitgangspunt voor het beleid: Noord-Nederland wil deze kwaliteiten versterken.’
En: ‘Het uitgangspunt voor de toekomst van Noord-Nederland is het samengaan van economie en omgeving: versterking van de natuurlijke, landschappelijke en milieuwaarden van Noord-Nederland in combinatie met een versterkte en duurzame groei van de economie’. Om dat te realiseren, kozen de drie noordelijke provincies voor een driesporenbeleid:
een dynamische economie en sterke steden in een aantrekkelijke omgeving.
Landelijk gebied als startkapitaal
De drie sporen kunnen elkaar, zo betoogde Langman cum suis, op de volgende manier versterken: economische activiteiten worden gebundeld in vijf over het Noorden verspreid liggende economische kernzones. Dit stimuleert de economische groei en verbreedt het draagvlak voor de voorzieningen in de steden. De ontwikkeling van de steden zorgt weer voor een beter economisch vestigingsklimaat. Deze beide sporen – een dynamische economie en sterke steden – verminderen de ruimtedruk op het landelijk gebied. Dit voorkomt dat de ruimte versnippert en het landelijk gebied verstedelijkt. Het landelijk gebied is voorts een belangrijke drager van economische activiteiten zoals landbouw, toerisme en recreatie. Daarbij beschikt het over kwaliteiten op het gebied van natuur, milieu en cultuur. Hierdoor draagt het landelijk gebied bij aan de aantrekkingskracht van Noord-Nederland voor wonen en werken.
Wie mocht twijfelen aan de zinvolheid van deze benadering, beveel ik aan het hoofdstuk ‘De Noorderruimte: het startkapitaal’ er nog eens op na te slaan. Dat bevat onder meer deze passage: ‘De drie noordelijke provincies beschouwen het landelijk gebied als het startkapitaal voor wonen en werken in de regio. Het is niet alleen de hoeveelheid ruimte die Noord-Nederland aantrekkelijk maakt, maar ook de kwaliteit ervan. Het Noorden zet hoog in op profilering van de intrensiek-landschappelijke, de economische en de toeristisch-recreatieve functie van de Noorderruimte, zoals het landelijk gebied wordt genoemd.’
Kernzones en open ruimte: mal en contramal
Het document Kompas voor het Noorden, ruimtelijk-economisch ontwikkelingsprogramma Noord-Nederland 2000 t/m 2006 bestempelt de kernzones enerzijds en het landelijk gebied anderzijds als de mal en de contramal. De gebieden verkeren in een wederzijdse afhankelijkheid. Het landelijk gebied heeft een zelfstandige waarde, maar is ook essentieel voor de leefbaarheid van de kernzones en de steden in het bijzonder. Omgekeerd zijn het voorzieningenniveau van de steden en de economie van de kernzones van grote betekenis om het landelijk gebied overeind te kunnen houden.
De gedachte van de mal en de contramal heeft het ruimtelijk beleid van Noord-Nederland bepaald. Provinciale omgevingsplannen zijn ervan doortrokken. Achteraf is de constatering misschien eenvoudig, maar op verschillende momenten heeft deze beleidslijn zwaar onder druk gestaan. Bij de afbakening van de kernzones bijvoorbeeld – welke gemeenten vallen er wel onder en welke niet? Als provinciaal bestuurders moesten we het kernzonebeleid voor de poorten van de hel wegslepen: nogal wat burgemeesters van plaatsen buiten de kernzones konden er weinig sympathie voor opbrengen.
Klaagzang Groene Coalitie
Ik heb mij door de jaren heen verbaasd over de Groene Coalitie (een inmiddels opgeheven verbond van natuur- en landschapsbeschermers, boerenorganisaties en de recreatieve sector, in 1999 opgericht met als doel: de Langman-gelden groener besteden, zie Noorderbreedte 2004-1, red.) Deze club heeft zich door de jaren heen met name gemanifesteerd met een lang volgehouden klaagzang dat er onvoldoende geld beschikbaar kwam voor de belangen van het landelijk gebied. Op zichzelf klopte het dat veruit het grootste deel van de Langmangelden was gereserveerd voor investeringen in stedelijke gebieden en infrastructuur. Op het eerste gezicht leek de verdeling inderdaad scheef. Maar wat de leden van de Groene Coalitie vergaten zich te realiseren, was dat die investeringsruimte hard nodig was om bundeling van economische activiteiten mogelijk te maken, waarmee de open ruimte in de toekomst zo veel mogelijk gespaard kon blijven. De coalitie roerde zich wel als het over de besteding van de middelen ging, maar hield zich stil bij het bevechten en het vormgeven van de ruimtelijk zo structurerende beleidslijn van de mal en de contramal.
Dat het ordeningsprincipe goed heeft gewerkt, blijkt zonneklaar uit onafhankelijke evaluaties van het Kompasprogramma door het ministerie van Economische Zaken: de middelen die de noordelijke provincies hebben gekregen om de vestiging van bedrijven in kernzones te bevorderen, heeft daadwerkelijk geleid tot grotere concentratie van economische activiteiten. En het is mijn stellige overtuiging dat deze aanpak oneindig veel meer betekenis heeft gehad voor het veiligstellen, het onderhouden en het verbeteren van het groene kapitaal van het Noorden, dan een groot aantal programma’s en projecten.
Aansluiten bij economische kerngebieden
Op de Groene Coalitie kom ik straks terug. Eerst wil ik het belang van het model van mal en contramal verbinden met de plannen voor de Zuiderzeelijn. Daarvoor gaan we weer naar Langman. Een belangrijke vaststelling in zijn advies luidt dat het Noorden niet behoort tot de economische kerngebieden. Het heeft niet de economische betekenis van de Randstad en zal die ook nooit krijgen. Het advies acht aansluiting op een bestaand economisch kerngebied – de Randstad maar ook Noord-Duitsland – van groot belang.
Overigens bepaalt niet alleen de ontsluiting op zich de positie van Noord-Nederland ten opzichte van het economische kerngebied van de Randstad. We zijn gewend te spreken over het ‘hoge Noorden’. In menig discussie meldt een forumlid – alsof het de gewoonste zaak van de wereld is – dat hij zojuist teruggekeerd is van verre oorden (Singapore, China, VS) om vervolgens binnen enkele minuten over het hoge Noorden te spreken als hij verwijst naar Assen, Groningen of Leeuwarden. Naast de fysieke afstand is er ook sprake van een psychische barrière. Het Centraal Planbureau noemt dat in een advies ‘een gepercipieerde afstandsbeleving’. Waarschijnlijk het beste te vertalen als: het zit tussen de oren.
Feit is dat deze perceptie van groot belang is voor het vestigingsklimaat. Uit tal van onderzoeken blijkt dat bedrijven bij afwegingen over een nieuwe vestiging of uitbreiding zelden aan Noord-Nederland denken.
Ook als ze al een vestiging in Noord-Nederland hebben, overwegen ze geregeld zich elders te vestigen. Zo heeft Philips Domestic Appliances enkele jaren geleden zijn boeltje opgepakt en het bedrijf verplaatst van Groningen naar Amersfoort, dichter bij de voor designers belangrijke arbeidsmarkt van Amsterdam.
ZZL moest de ruimte structureren
De keuze geen tweede Randstad te willen zijn – vertaald in het beleid van mal en contramal – en de constatering dat het gebied zelfstandig onvoldoende economische potentie heeft, zijn een drijvende kracht geweest in de discussie over de Zuiderzeelijn. Die zou twee economische kerngebieden op Europese schaal met elkaar verbinden, Amsterdam geen eindstation laten zijn in het Europese hogesnelheidsnet en het Noord-Nederland mogelijk maken het gewenste beleid uit te voeren. De keuze om het zwaartepunt van de economische ontwikkeling te concentreren rond de twee hoofdtransportassen (A28 en A6/A7) is een verbijzondering van het beleid van mal en contramal en het daarvoor zo belangrijke kernzonebeleid. In de discussies ging daarom veel aandacht naar de ruimtelijk structurerende aspecten van de verbinding. Hoe bundel je economische activiteiten terwijl je tegelijkertijd het landschap openhoudt? Deze vraag heeft voortdurend voorop gestaan.
Ook hier kan ik me niet herinneren steun te hebben mogen ontvangen van de Groene Coalitie.
Die presenteerde een alternatief waarin de interne ontsluiting van Noord-Nederland centraal stond. Terwijl noch uit de analyses van Langman, noch uit de analyses van bestuurlijk Noord-Nederland bleek dat daar het probleem lag.
Geen antwoord op kernprobleem
Inmiddels weten we dat de Zuiderzeelijn uit de programma’s geschrapt is. Er ligt een alternatief pakket dat zeker op onderdelen weinig aansluiting heeft bij de eerder gemaakte analyse van sterke en zwakke punten en eerder de interne ontsluiting – die juist volgens de analyse niet ons primaire probleem blijkt te zijn – tot doel heeft. Zeker, ik begrijp dat door de keuze van Den Haag om de Zuiderzeelijn de nek om te draaien Noord-Nederland de keuze heeft gemaakt zo veel mogelijk van de middelen veilig te stellen. Toch zou het er beter aan doen deze middelen zodanig in te zetten dat ze aansluiten bij de gesignaleerde zwakheden in de ruimtelijk-economische structuur, zodat die beschouwd kunnen worden als de eerste stappen op weg naar de realisering van een Zuiderzeelijn, al is het dan op termijn.
Onvoldoende perspectief voor sommige inwoners
Als ik (delen van) de Groene Coalitie opgelucht hoor ademhalen omdat de Zuiderzeelijn geen doorgang vindt, vraag ik me af of er voor die opluchting enige grond bestaat of dat er juist eerder reden is om bezorgd te zijn. Bezorgd over de toekomst van het kapitaal van Noord-Nederland. Als er onvoldoende perspectief bestaat voor de inwoners van dit gebied, moet je steeds weer opnieuw de discussie starten over de vraag hoe je daarin verandering kunt brengen. Als je zelf alles hebt, bestaat daarvoor geen reden. Als je materieel minder bedeeld bent, vind ik het ontbreken van een dergelijk perspectief onaanvaardbaar. Vroeg of laat zal de vraag de politieke en maatschappelijke agenda weer beheersen. Dan zijn er weer coalities nodig. Ik hoop dat we met zijn allen geleerd hebben.
Ik heb mijn onbegrip vaak verborgen gehouden. Nu Noorderbreedte mij de gelegenheid heeft geboden terug te blikken, kan ik het niet nalaten te melden dat er in mijn ogen kansen zijn gemist om het kapitaal van Noord-Nederland nog steviger te verankeren. Jammer!
